Οικονομική Επιθεώρηση, Σεπτέμβριος 2020, τ. 998

από τον Τhe Economist

 

Οι Συνθήκες κατά Τσέχωφ

Πώς η ΕΕ διδάσκεται από έναν μεγάλο Ρώσο θεατρικό συγγραφέα

 

«Άμα στην πρώτη πράξη έχεις κρεμάσει ένα πιστόλι στον τοίχο, τότε στην επόμενη θα πρέπει να ακουστεί πυροβολισμός». Ο συγγραφικός κανόνας του Αντόν Πάβλοβιτς Τσέχωφ είναι σωστός. Ο Ρώσος συγγραφέας θα αισθανόταν απόγνωση με τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Με 154 σελίδες στην ενοποιημένη της μορφή, όσο και να ‘ναι πρόκειται για μακρό κείμενο. Η γραφή του δεν είναι ζωηρή. Ακόμη σημαντικότερο: έχει σπαρμένα δεξιά και αριστερά αχρησιμοποίητα όπλα.

Στο νομικό οπλοστάσιο της ΕΕ μαζεύουν σκόνη ισχυρά εργαλεία. Το άρθρο 222 επιτάσσει σε όλα τα κράτη-μέλη να προσέλθουν αλληλέγγυα και να βοηθήσουν, άμα μια απεγνωσμένη κυβέρνηση το επικαλεσθεί – πράγμα που ουδέποτε έχει συμβεί. Οι επιμέρους χώρες έχουν και το δικαίωμα να προσφεύγουν η μια εναντίον της άλλης – πράγμα που καμιά τους δεν έχει επιχειρήσει στα σοβαρά. Ακόμη και το περίγραμμα ενός ευρωστρατού βρίσκεται σ’ αυτή τη Συνθήκη – αν τα κράτη-μέλη τη θελήσουν, πράγμα που μέχρι στιγμής δεν έχει συμβεί.

Τώρα, όμως, οι υπεύθυνοι της ΕΕ αρχίζουν να στρέφονται στο οπλοστάσιο αυτό. Κανόνες έως τώρα λησμονημένοι, παραμελημένοι ή ήδη επανερμηνευόμενοι προσφέρουν τη νομική θεμελίωση για νέες απόπειρες να προωθηθεί η ενοποίηση, με τρόπους που μέχρι πριν από λίγο καιρό θα θεωρούνταν αδιανόητοι.

Τέτοιοι ήταν οι κανόνες που χρησιμοποιήθηκαν προκειμένου να επιτραπεί στην ΕΕ να εκδώσει 750 δισ. ευρώ σε αμοιβαιοποιημένο χρέος – και εν συνεχεία να το περάσει στα χέρια των κρατών-μελών, με περισσότερο από το μισό αυτού του ποσού (390 δισ. ευρώ) σε μορφή επιδοτήσεων/grants που δεν θα ζητηθεί η επιστροφή τους. Εκ πρώτης όψεως, το σχέδιο αυτό αντιτίθεται προς τη σαφή αρχή ότι η ΕΕ δεν φέρει την ευθύνη για το χρέος των επιμέρους εθνικών κυβερνήσεων. Αντ’ αυτού, αξιωματούχοι της Ένωσης υπέδειξαν ένα αρκετά ασαφές άρθρο που δηλώνει ότι η ΕΕ έχει τη δυνατότητα να παρέχει στον εαυτό της τα αναγκαία μέσα για την επίτευξη των στόχων της και για υλοποίηση των πολιτικών της. Ρηχό έρεισμα για τη δημιουργία de facto ομοσπονδιακών ελλειμμάτων, που στην ουσία αποτελούν το μεγαλύτερο συνταγματικό άλμα της ΕΕ μετά τη δημιουργία του ευρώ.

Αντίστοιχη ευρηματικότητα προκύπτει όταν περάσει κανείς στη δυνατότητα που έχουν τα κράτη-μέλη της ΕΕ να προβάλλουν βέτο σε νομοθετήματα που δεν τους αρέσουν. Σήμερα, κάθε μία εθνική κυβέρνηση μπορεί να μπλοκάρει την όποια φορολογική πολιτική της ΕΕ. Ήδη όμως η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξετάζει ένα σχήμα με βάση το οποίο θα προσπερνιούνται οι μεμονωμένες αντιρρήσεις, στο μέτρο που η φορολογική πολιτική ενός κράτους-μέλους εισάγει στρέβλωση της κοινής αγοράς – ένα ακόμη αναξιοποίητο μέρος της Συνθήκης αυτό. Η απειλή είναι σαφής: αν μια φορολογική ρύθμιση κράτους-μέλους είναι τόσο γενναιόδωρη ώστε να μεταβάλλεται τελείως η ενιαία αγορά, τότε η ΕΕ έχει το δικαίωμα να παρέμβει και να εξουδετερώσει τη ρύθμιση αυτή. Το ίδιο ισχύει και προκειμένου περί εξωτερικής ή περιβαλλοντικής πολιτικής, όπου ένα ή δυο κράτη-μέλη μπορούν –με την παρελκυστική στάση τους– να βουλιάζουν φιλόδοξα σχέδια. Και στα δύο πεδία, οι αρμόδιοι εξετάζουν τρόπους ώστε με μια ειδική πλειοψηφία να μπορεί να ισχύσουν προτάσεις, ακόμη και όταν μια μειοψηφία προβάλλει αντιρρήσεις. Ο επικεφαλής της εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ Χοσέπ Μπορέλ έλεγε σε πρόσφατη συνέντευξή του: «Καλύτερα θα ήταν να υιοθετούμε ουσιώδεις και ισχυρές θέσεις με πλειοψηφία, παρά να υιοθετούμε ομόφωνα αδύναμες θέσεις με περιορισμένη ουσία».

Εκείνο που έχει γίνει πλέον του συρμού είναι η έμμεση προσέγγιση της ενοποίησης. Η σκέψη και μόνο μιας ριζικής αναθεώρησης των Συνθηκών της ΕΕ φέρνει ίλιγγο στους διπλωμάτες. Κάθε τέτοια μεταβολή της έννομης τάξης της Ένωσης θα απαιτούσε ένα κύμα δημοψηφισμάτων ανά την Ευρώπη, δημοψηφισμάτων τα οποία έχουν την τάση να μην έχουν αίσια κατάληξη από τη σκοπιά της ΕΕ. Για μια Ένωση που αναθεωρεί τα συνταγματικά της κείμενα κάθε λίγα χρόνια τη δεκαετία του ‘90 και του 2000, το πρόβλημα είναι υπαρκτό, καθώς μάλιστα η ισχύουσα Συνθήκη της Λισαβώνας δείχνει πλέον τα χρονάκια της. Αφότου τέθηκε σε ισχύ (το 2009), ήρθε κι έφυγε μια κρίση του ευρώ, σημειώθηκε ανάφλεξη στο μεταναστευτικό – και ένα κράτος-μέλος εγκατέλειψε την Ένωση. Αντί λοιπόν να σκίσουν τη Συνθήκη της Λισαβώνας και να ξεκινήσουν από την αρχή, οι αρμόδιοι της ΕΕ ακολουθούν τη συμβουλή του Τσέχωφ: χρησιμοποιούν εκείνα τα νομικά όπλα που βρίσκονται γύρω τους.

Η στρατηγική αυτή έχει αποβεί αποτελεσματική και αλλού: την πληρέστερη αναλογία παρέχουν οι ΗΠΑ […]. Η «ρήτρα εμπορίου» του αμερικανικού Συντάγματος λειτουργεί στην ΕΕ ανάλογα με την εδώ κοινή αγορά, καθώς οι θεσμοί της Ένωσης βρίσκουν σ’ αυτήν το δικαίωμα να επεκταθούν σχεδόν σε οποιονδήποτε τομέα το επιθυμούν – με το κάλυμμα της προστασίας των εμπορικών κανόνων της Ένωσης.

 

Ολισθηρή Συνθήκη

Πάντως, η έμμεση προώθηση της ενοποίησης έχει και μειονεκτήματα. Μπορεί να αποπροσανατολίσει τους πολίτες. Κατά τη διάρκεια της κρίσης της Ευρωζώνης, οι Γερμανοί και Ολλανδοί ψηφοφόροι –μαζί τους και άλλοι από χώρες του Βορρά– αισθάνθηκαν ανασφάλεια και οργή όταν ρήτρες των Συνθηκών της ΕΕ, οι οποίες υποτίθεται ότι απαγόρευαν τις διασώσεις, αποδείχθηκε ότι δεν είχαν τέτοια λειτουργία. Το πρόγραμμα εναντίον του κορονοϊού, ύψους 750 δισ. ευρώ, αιτιολογήθηκε ως εξαιρετικού χαρακτήρα και προσωρινό σχήμα. Όμως τα προσωρινά σχήματα έχουν την τάση να γίνονται μόνιμες παρουσίες – δείτε τον Πύργο του Άιφελ… Ούτε είναι βέβαιο ότι αυτού του είδους οι τακτικές θα λειτουργήσουν μέχρι τέλους επιτυχημένα, από νομικής απόψεως. Μπορεί το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο να λειτούργησε ως κινητήρια δύναμη για την ευρωπαϊκή ενοποίηση, όμως δεν διστάζει και να καταστείλει τις προσπάθειες της Επιτροπής όταν δείχνει υπερβολική νομική ευρηματικότητα. Οι προσπάθειές της να αξιοποιήσει τους κανόνες απαγόρευσης των κρατικών ενισχύσεων προκειμένου να πιέσει τα ελαφρά φορολογικά καθεστώτα χωρών όπως η Ιρλανδία ή η Ολλανδία αστόχησαν.

Ο περιορισμός του δικαιώματος βέτο των κρατών-μελών επί υπερφιλόδοξων σχεδίων μπορεί να επιταχύνει την ενοποίηση. Όμως, η αποτελεσματικότητα έχει το κόστος της. Η ομοφωνία είναι διαδικασία δυσάρεστη, όπως μπορούν να βεβαιώσουν όσοι έζησαν τη Σύνοδο-μαμούθ της ΕΕ για το Ταμείο Ανάκαμψης. Όμως αποδίδει τη σύμφωνη γνώμη όλων […]. Η αύξηση της προσφυγής στις ειδικές πλειοψηφίες, αντιθέτως, οδηγεί σε μια πιο επιτακτική ΕΕ. Κατά τη διάρκεια της κρίσης του μεταναστευτικού, η ΕΕ πέρασε ποσοστώσεις προσφύγων με αυξημένη πλειοψηφία. Καίτοι εντός του νομικού πλαισίου, η λύση αυτή χάλασε το κλίμα μιας ήδη δύσκολης διαπραγμάτευσης. Άμα χρησιμοποιηθούν αντίστοιχα μέσα σε θέματα όπως η εξωτερική πολιτική ή η φορολογία, αυτό μπορεί να οδηγήσει σε αντίθετο αποτέλεσμα. Όταν χρησιμοποιείς όπλο, ας προσέχεις πού στοχεύεις.