Οικονομική Επιθεώρηση, Δεκέμβριος 2021, τ.1013

ΑΝΑΛΥΣΗ

Προϋπολογισμός 2022: Ο ρεαλιστικός συμβιβασμός

του Αντώνη Κεφαλά

Ο προϋπολογισμός για το 2022 αντανακλά την προσπάθεια της κυβέρνησης να διατηρήσει έναν ικανοποιητικό ρυθμό ανάπτυξης και ταυτόχρονα να ξεκινήσει το δημοσιονομικό νοικοκύρεμα. Το συγκεκριμένο μείγμα οικονομικής πολιτικής είναι πράγματι το ενδεδειγμένο για τη δεδομένη χρονική στιγμή, καθώς είναι άγνωστο ακόμη πού «θα καθίσει η μπίλια» σχετικά με τους όρους του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης – όπως είναι άγνωστες οι αντιδράσεις των αγορών σχετικά με τα ρίσκα που θα θέλουν να αναλάβουν. Ευρύτερα, η βασική παρατήρηση που πρέπει να γίνει είναι ότι οι προβλέψεις του κειμένου είναι ρεαλιστικές και ακριβείς, για σήμερα. Οι πιθανότητες ότι θα χρειαστούν να αλλάξουν διότι στον νέο μας παγκόσμιο κόσμο τα απρόβλεπτα είναι πλέον ο κανόνας είναι όμως σημαντικές.

Η συζήτηση γύρω από τα μεγέθη που έχουν εγγραφεί στον προϋπολογισμό είναι, στη βάση αυτή, δευτερεύουσα. Το οικονομικό επιτελείο είναι βέβαια πεπειραμένο και έχει αποδείξει στη διετία που πέρασε ότι δεν πάσχει από εθελοτυφλία και δεν φοράει μικροκομματικές παρωπίδες. Το αποδεικνύει για μία ακόμη φορά καταθέτοντας τις εκτιμήσεις του για την ευαισθησία των προβλέψεων σε αναπάντεχες κρίσεις.

Η κριτική που μπορεί να ασκηθεί, όμως, είναι ότι αυτή η ανάλυση είναι περιορισμένη και εξαιρετικά συντηρητική – μιλώντας για απόκλιση 1 μονάδας του ΑΕΠ. Είναι κατανοητή η ανάγκη να υπάρχει ένα σταθερό σημείο αναφοράς για τη δημοσιονομική διαχείριση – που στη σημερινή εποχή ουσιαστικά καθορίζει το σύνολο της οικονομικής πολιτικής, καθώς η νομισματική πολιτική έχει σε μεγάλο βαθμό εξουδετερωθεί. Θα ήταν σκόπιμο, όμως, η ανάλυση ευαισθησίας να ήταν πιο εκτεταμένη και να περιείχε τουλάχιστον τέσσερα σενάρια:

  • Το συντηρητικό, που θα αντιπροσώπευε την οικονομική πολιτική που επιλέγει η κυβέρνηση
  • Το αισιόδοξο, που θα αποτελούσε την πιθανή θετική υπέρβαση
  • Το απαισιόδοξο, με τις επιπτώσεις μιας κρίσης – π.χ. της υγειονομικής
  • Το βαθιά απαισιόδοξο, που θα παρουσίαζε το ζοφερό μέλλον με δύο κρίσεις – της πανδημίας και της ενέργειας.

Το θέμα δεν είναι μόνο προετοιμασίας με βάση την αναγνώριση των κινδύνων. Είναι και πολιτικό, διότι έτσι αφαιρεί προκαταβολικά αρκετά επιχειρήματα από την αντιπολίτευση. Όχι πως αυτό αποτελεί υποχρεωτικά εμπόδιο σε κακόπιστη κριτική – που έτσι κι αλλιώς ασκείται εκ μέρους της. Αλλά, παρέχει την άμεση δυνατότητα της απάντησης «το γνωρίζαμε και το προβλέψαμε».

Με αναφορά στις χρονιές 2019 και 2020, ο προϋπολογισμός αναδεικνύει με σαφήνεια την έκταση των μέτρων στήριξης που έλαβε η κυβέρνηση – κι αυτά ξεπερνούν τα 31 δισ. ευρώ σε δημοσιονομική βάση και τα 43 δισ. σε ταμειακή. Ουσιαστικά, η κυβέρνηση δανείστηκε το ποσό αυτό και άφησε τα ταμειακά αποθέματα ανέγγιχτα. Πρόκειται για μια σοφή κίνηση, που συνοδεύτηκε με την εξαίρετη διαχείριση του δημόσιου χρέους από το ΟΔΔΗΧ, το ΔΣ και τον γενικό διευθυντή του Δ. Τσάκωνα, που εκ των πραγμάτων σηκώνει μεγάλο βάρος. Η ομαλοποίηση της καμπύλης των αποδόσεων και ταυτόχρονα η βελτίωση της χρονικής και ποσοτικής διάστασης της δαπάνης εξυπηρέτησης αποτελούν ασπίδα προστασίας της χώρας. Δείχνουν επαγγελματισμό, ρεαλισμό και βαθιά γνώση των αγορών. Ας μην παραβλέπεται, εξάλλου, ότι πάνω από το 65% του χρέους είναι στα χέρια του Μηχανισμού Στήριξης.

Θα πρέπει πάντως να παρατηρηθεί ότι σύμφωνα με την ενισχυμένη εποπτεία το χρέος της γενικής κυβέρνησης εκτιμάται μεν ότι φέτος θα ανέλθει στο 197% του ΑΕΠ και το 2022 στο 190%, αλλά η επιβάρυνση για την κεντρική κυβέρνηση είναι σημαντικά υψηλότερη – στο 217% και 209% αντίστοιχα.

Μελανό σημάδι –όχι για τον προϋπολογισμό αλλά για την ελληνική οικονομία, και αντανάκλαση των βαθιών διαθρωτικών αδυναμιών που την κατατρύχουν– είναι οι καταπτώσεις των εγγυήσεων, οι ληξιπρόθεσμες οφειλές και οι αναληφθείσες υποχρεώσεις για τις οποίες δεν υπάρχει αντίτιμο (unfunded liabilities). Αποτελούν κι αυτές μέρος των κινδύνων για την πιθανή μη πιστή εκτέλεση του προϋπολογισμού, καθώς ανέρχονται σε περίπου το 3% του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος (ΑΕΠ).

Το πρόβλημα των ΔΕΚΟ παραμένει άλυτο, μόνο οι επιδοτήσεις από τον τακτικό προϋπολογισμό επιτρέπουν να παραμείνουν στη ζωή. Αρκεί να σημειωθεί ότι χωρίς αυτές το έλλειμμά τους θα ανερχόταν σε 1,26 δισ. ευρώ το 2021 και σε 1,38 δισ. ευρώ το 2022. Ο οικονομικός ανορθολογισμός της κατάστασής τους φαίνεται ξεκάθαρα από το γεγονός ότι η δαπάνη για το προσωπικό ανέρχεται στο 41% του συνόλου για φέτος και αισιόδοξα εκτιμάται ότι θα μειωθεί στο 35% του χρόνου. Είναι μια πληγή για την οικονομία και μια πρόκληση για την κοινωνία, καθώς πρόκειται σε μεγάλο βαθμό για καλώς αμειβόμενους συνδικαλιστές που αδιαφορούν για τις αρνητικές επιπτώσεις των πράξεών τους στην οικονομία και την κοινωνία, τους ενδιαφέρει μόνο αυτοί είναι καλά.

Ορισμένα ερωτήματα προκύπτουν ως προς τις εκτιμήσεις για τα φορολογικά έσοδα. Αν θεωρήσουμε ότι η αναφορά γίνεται με βάση το ΑΕΠ (κανονικά θα όφειλε να γίνει με αναφορά στο εθνικό εισόδημα), η εισοδηματική ελαστικότητα του ΦΠΑ που προκύπτει από τα μεγέθη ανέρχεται στο 1,7 – μέγεθος που θα μπορούσε να υποστηριχτεί πως δεν είναι ρεαλιστικό. Από την άλλη μεριά, η αντίστοιχη εισοδηματική ελαστικότητα για τον φόρο εισοδήματος φυσικών ατόμων ανέρχεται στο ρεαλιστικό 0,96. Η αισιοδοξία για την αύξηση του ΦΠΑ θα πρέπει λοιπόν να στηρίζεται περισσότερο σε εκτιμήσεις για τη σύλληψη της συγκεκριμένης φοροδιαφυγής, παρά σε άλλους παράγοντες.

Στη θετική πλευρά τοποθετούνται οι πρωτοβουλίες για:

  • Την εμφάνιση στοιχείων του απολογισμού και προϋπολογισμού ανά φορέα και ανά τομέα, ώστε να σταματήσει η καπηλεία για το πόσο πήρε η παιδεία και πόσο η υγεία, πόσο ο επιχειρηματικός τομέας και πόσο η άμυνα.
  • Την εισαγωγή των κρίσιμων παραγόντων επίτευξης (key performance indicators/KPIs), κίνηση που όφειλε να είχε γίνει εδώ και χρόνια, καθώς επιτρέπει να εκτιμάται ο βαθμός επιτυχίας ενός προγράμματος – αν δηλαδή η δαπάνη γίνεται και έχει το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα. Για λόγους ηθικής τάξης θέλω να παρατηρήσω ότι αυτή η προσπάθεια ξεκίνησε από τον αείμνηστο Θανάση Κανελλόπουλο στο Υπουργείο Οικονομικών το 1978 με τη μορφή της εισαγωγής της μεθόδου του λεγόμενου προϋπολογισμού μηδενικής βάσης (zero based budgeting/ZBB) σε συνεργασία με την τότε Arthur Anderson και με επικεφαλής τον καθηγητή Μανώλη Κονδύλη, αλλά τη σταμάτησε μόλις ανέλαβε το Υπουργείο ο Μιλτιάδης Έβερτ.
  • Την προετοιμασία για να εμφανίζεται στον προϋπολογισμό το περιβαλλοντικό κόστος (αποτύπωμα).
  • Την επιλογή για την κατανομή των πόρων του Ταμείου Ανάκαμψης, όπου οι μεγάλοι κερδισμένοι είναι η οικονομία με τις επενδύσεις (36,5% του συνόλου), ο ψηφιακός μετασχηματισμός (17%), οι υποδομές (6,8%), η υγεία (8,5%) και η παιδεία (5,6%). Μιλάμε για ένα σύνολο της τάξης των 3,2 δισ. ευρώ, και είναι αυτά που επιτρέπουν στην κυβέρνηση να κάνει το δύσκολο εγχείρημα της ταυτόχρονης αύξησης των εσόδων από τη φορολογία και τη μείωση της φορολογικής επιβάρυνσης.

Η έμφαση στις επενδύσεις και μεταρρυθμίσεις παραμένει ισχυρή και έμμεσα αυτό προκύπτει και από τη σταθερότητα των εσόδων από τους φόρους στην παραγωγή, τον ΕΝΦΙΑ και τον φόρο εισοδήματος εταιρειών.

Σε γενικές γραμμές, ο προϋπολογισμός είναι πιο σφιχτός – κι αυτό αποτυπώνεται χονδρικά από τη μείωση του πρωτογενούς ελλείμματος κατά 9,6 μονάδες του ΑΕΠ, αλλά στην πράξη είναι οριακή η πραγματική διαφορά, διότι το ανωτέρω νούμερο περιλαμβάνει την απόσυρση των μέτρων στήριξης. Εναλλακτικά, και με περιθώριο παρερμηνείας, η πιο σφιχτή δημοσιονομική διαχείριση προκύπτει και από τη μείωση των δαπανών κατά 2,8 μονάδες του ΑΕΠ. Μία ακόμη διαφορετική προσέγγιση αφορά τις εξελίξεις στο διαθέσιμο εισόδημα. Αν θεωρήσουμε ότι οι τάσεις του 2022 ακολουθούν αυτές του 2021 ενισχυμένες κατ’ αναλογία της ανόδου του ΑΕΠ, τότε το όφελος στο διαθέσιμο εισόδημα θα ανέρχεται στο 50% της κατά 10 δισ. ευρώ. αύξησης του ΑΕΠ.

Συμπερασματικά, είναι ο πιο ρεαλιστικός προϋπολογισμός που θα μπορούσε να καταρτιστεί, με όλες τις άλλες παραμέτρους να παραμένουν σταθερές – ceteris paribus αρέσκονται να λένε οι οικονομολόγοι προκειμένου να είναι καλυμμένοι για όλες τις εκδοχές.

Στο ερώτημα «τι μπορεί λοιπόν να πάει στραβά;» η απάντηση είναι απλώς: «στον κόσμο του κορονοϊού, της κλιματικής αλλαγής, των γεωπολιτικών ανακατατάξεων, της ενεργειακής κρίσης και της ανόδου των πολιτικών άκρων, κανένας δεν ξέρει».