Οικονομική Επιθεώρηση, Δεκέμβριος 2020, τ.1001

επιμέλεια Χάρης Σαββίδης

 

Μπομπ Τραα: Η περιπέτεια ίδρυσης ανεξάρτητου Γραφείου Προϋπολογισμού

Δύο κεφάλαια από το ανέκδοτο βιβλίο «Capture and Neglect» του ανθρώπου του ΔΝΤ στην Ελλάδα κατά τα πρώτα χρόνια των Μνημονίων

Η δημοσιονομική κρίση που ξέσπασε στην Ελλάδα το 2010 κι οδήγησε στην περιπέτεια της Τρόικα και των Μνημονίων, προφανώς καθόρισε το περιεχόμενο των προϋπολογισμών κατά τα χρόνια που ακολούθησαν. Θα είχε ευκρινές αποτύπωμα και στον προϋπολογισμό του 2021, εάν δεν είχε προκύψει η πανδημία και η χαλάρωση των δημοσιονομικών κανόνων που αυτή έφερε. Άφησε δε τα ίχνη της και σε θεσμικό επίπεδο, προσφέροντας ένα ακόμα εργαλείο στο κοινοβούλιο για να παρακολουθεί τις οικονομικές εξελίξεις και την πορεία του προϋπολογισμού: το Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή. Στη δημιουργία του επέμεινε από την πρώτη στιγμή η Τρόικα, προσπαθώντας να αξιοποιήσει στην περίπτωση της Ελλάδας της λεγόμενες «βέλτιστες πρακτικές διεθνώς». Το σκεπτικό πίσω από την πρόταση και τις αντιδράσεις που προκλήθηκαν περιγράφει ο Μπομπ Τραα στο ανέκδοτο βιβλίο του «Capture and Neglect», το οποίο προέκυψε από σημειώσεις που επεξεργάστηκε τέλη του 2013, όταν ολοκληρώθηκε η θητεία του ως επικεφαλής του γραφείου του ΔΝΤ στην Ελλάδα. Από το αδημοσίευτο αυτό υλικό αλιεύσαμε κι ένα κεφάλαιο σχετικό με τις μισθολογικές δαπάνες του Δημοσίου, που διατηρεί πάντα την επικαιρότητά του. Τα δημοσιεύουμε αμφότερα, για πρώτη φορά στα ελληνικά. Από τις εκδόσεις economia κυκλοφόρησε στις αρχές του 2020 το βιβλίο του Μπομπ Τραα, «Το σχέδιο του Οδυσσέα: το μεγάλο ταξίδι προς ένα βιώσιμο χρέος»

Κεφάλαιο 12: Το ανεξάρτητο Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή

Όταν ξεκίνησα τη δουλειά μου στην Ελλάδα, έμαθα ότι η ποιότητα του διαλόγου με το κοινοβούλιο και τους πολιτικούς, και εντός του κοινοβουλίου μεταξύ των πολιτικών, δεν ήταν πολύ καλή. Υπήρχε πολύ πάθος, συγκίνηση, τσαντίλα και υπερηφάνεια, αλλά λίγη κατανόηση του πώς λειτουργεί πραγματικά η οικονομία και ποιες είναι οι ρεαλιστικές επιλογές. Σε κάποιο βαθμό, αυτό ήταν κατανοητό, επειδή τα ζητήματα ήταν πραγματικά περίπλοκα και κανείς δεν έχει το μονοπώλιο στη σοφία. Επιπλέον, το πάθος μπορεί να είναι όμορφο. Αυτό δεν είναι κακό.

Σε γενικές γραμμές, πολλές χώρες και κοινοβούλια αγωνίζονται να καταλάβουν πώς λειτουργεί η οικονομία και γιατί μια χώρα που φαίνεται να πηγαίνει καλά ξαφνικά καταρρέει μετά από κάποιο γεγονός. Τα πολιτικά συστήματα έχουν σκεφτεί αυτό το ενδεχόμενο σε πολλές χώρες και για να το αντιμετωπίσουν έχουν αξιοποιήσει δύο δώρα από την Ελλάδα: τη δημοκρατία και τον διάλογο. Αναπόσπαστο μέρος μιας τέτοιας πολιτισμένης προσέγγισης είναι ότι πρέπει να δημιουργηθούν θεσμοί, που μπορούν να παρέχουν πληροφορίες στο κοινοβούλιο σχετικά με συγκεκριμένες πτυχές της πραγματικότητας, σχετικές με το συγκεκριμένο θέμα. Αυτή η οικοδόμηση θεσμών είναι ζωτικής σημασίας για να λειτουργεί καλά ένα πολιτικό σύστημα.

Σε αυτό το πλαίσιο, και λαμβάνοντας υπόψη τις οικονομικές προκλήσεις που αντιμετώπιζε η Ελλάδα, φαινόταν χρήσιμο να δημιουργηθεί το ανεξάρτητο Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους στη Βουλή, μερικές φορές αποκαλούμενο Δημοσιονομικό Συμβούλιο, το οποίο θα βοηθούσε το κοινοβούλιο να κατανοήσει τις πραγματικά δύσκολες οικονομικές εξελίξεις.

Μια τέτοια υπηρεσία-γραφείο πρέπει να είναι μικρή και στελεχωμένη από ειδικούς. Πρέπει να είναι ανεξάρτητη από την κυβέρνηση, η οποία καθορίζει τις πολιτικές. Πρέπει να υπηρετεί το κοινοβούλιο προσφέροντας ενημερώσεις, επεξηγηματικά σημειώματα. Να τοποθετείται σε ακροάσεις και συνεδριάσεις κοινοβουλευτικών επιτροπών, έτσι ώστε οι πολιτικοί εκπρόσωποι να ενημερώνονται για την άποψη των ειδικών και να ακούνε, με ουδέτερο και ομοιόμορφο τρόπο, ποιες επιλογές υπάρχουν και ποιες συνέπειες μπορεί να προκύψουν από αυτές.

Το Γραφείο Προϋπολογισμού έχει δύσκολη δουλειά, καθώς η πραγματικότητα είναι πολύπλοκη και παραπλανητική, και δεν θα είναι πάντα σύμφωνη με τη γνώμη του. Αυτό, όμως, δεν ακυρώνει την αξία του να υπάρχει ένα τέτοιο Γραφείο και να ακούμε τις απόψεις του.

Έτσι, η Τρόικα ενθάρρυνε τη δημιουργία του Γραφείου Προϋπολογισμού στην Ελλάδα. Αυτό θα ακολουθούσε τα χνάρια άλλων τέτοιων Γραφείων, ή Δημοσιονομικών Συμβουλίων, που έχουν δημιουργηθεί σε ευρωπαϊκές χώρες και αλλού κατά τη διάρκεια των ετών.

Ένας άλλος λόγος υπέρ της δημιουργίας ενός τέτοιου Γραφείου είναι η ενίσχυση της οικειοποίησης των θετικών πολιτικών (σ.μ. το… περίφημο ownership of good policies). Όταν ξένοι, όπως η Τρόικα, προτείνουν συγκεκριμένες ενέργειες, είναι λογικό οι… χώρες-παραλήπτες να τις αντιμετωπίζουν με επιφυλακτικότητα, βλέποντας κάποιους ξένους, «όχι έναν από εμάς». Αλλά εάν δημιουργηθεί ένας εθνικός θεσμός με διακεκριμένα στελέχη, που θα παρέχει στο κοινοβούλιο πληροφορίες και αξιολόγηση για τα ίδια ζητήματα μακροοικονομικής πολιτικής, τότε ενισχύεται η εμπιστοσύνη και το μήνυμα μπορεί να έχει μεγαλύτερη απήχηση. Η βελτίωση της εμπιστοσύνης και της κατανόησης είναι πολύ σημαντική, διότι κανένας ξένος οργανισμός δεν μπορεί να υποκαταστήσει υγιείς εσωτερικές διαβουλεύσεις.

Η κυβέρνηση συμφώνησε και δημιουργήθηκε το Γραφείο Προϋπολογισμού. Ικανοποιηθήκαμε με αυτήν την εξέλιξη, ειδικά επειδή τα στελέχη που επιλέχθηκαν να το στελεχώσουν ήταν καλά καταρτισμένα, με πολύτιμη εμπειρία σε οικονομικά ζητήματα και στη χάραξη πολιτικής. Στην Ελλάδα δεν λείπουν οι καλοί άνθρωποι. Είχαμε κάποιες συναντήσεις με τα στελέχη αυτού του νέου Γραφείου κι ανταλλάξαμε απόψεις σχετικά με τον τρόπο λειτουργίας των συναδέλφων τους σε άλλες χώρες, ποιες εμπειρίες είχαν λειτουργήσει καλά και ποιες δεν είχαν. Ενώ δεν συμφωνήσαμε σε όλα, η συνολική ατμόσφαιρα ήταν καλή και η ομάδα ήταν πρόθυμη να φανεί χρήσιμη στο κοινοβούλιο.

Εν τω μεταξύ, η χώρα πάλευε με τη βαθιά ύφεση κι ο Υπουργός Οικονομικών αντικαταστάθηκε σε έναν ανασχηματισμό – όχι κάτι ασυνήθιστο σε τέτοιες περιστάσεις. Στη συνέχεια, μετά από μερικές ακόμη εβδομάδες, το Γραφείο Προϋπολογισμού κατέθεσε την πρώτη σύντομη ενημέρωσή του: ένα δισέλιδο σχετικά με τις προκλήσεις που αντιμετώπιζε η βιωσιμότητα του χρέους, υπό τις επικρατούσες συνθήκες και τις πολιτικές επιλογές που είχαν κάνει η κυβέρνηση και το κοινοβούλιο μέχρι τότε.

Το δισέλιδο εξηγούσε ότι η βιωσιμότητα του χρέους για την Ελλάδα δεν είχε ακόμη διασφαλιστεί κι ότι απαιτούνταν πρόσθετες πολιτικές για να το επιτύχουμε. Το σημείωμα δεν είπε τίποτα νέο ή καινοτόμο, που δεν είχαν ήδη υπόψη τους τα άτομα που γνώριζαν αυτά τα θέματα.

Έσκασε σαν βόμβα. Ο νέος Υπουργός θεώρησε ότι χρειαζόταν να επιβάλει την εξουσία του επί όλων των θεμάτων που αφορούσαν στη χάραξη οικονομικής πολιτικής και στη βιωσιμότητα του χρέους. Όπως αναφέρθηκε στις ειδήσεις, κατηγόρησε το Γραφείο Προϋπολογισμού ότι πέρασε τα όρια, δείχνοντας τη χώρα υπό μια εξαιρετικά αρνητική οπτική γωνία. Κάλεσε τον Πρόεδρο της Βουλής να απολύσει όλο το προσωπικό του Γραφείου Προϋπολογισμού. Μέσα σε λίγες ημέρες μετά την έκδοση του πρώτου τους δισέλιδου, τα στελέχη του Γραφείου Προϋπολογισμού παραιτήθηκαν μαζικά και πλέον δεν υπήρχε Γραφείο Προϋπολογισμού.

Ας το θέσουμε ευγενικά: υπήρχαν φυσικά πολλά πράγματα λάθος σε αυτήν την ιστορία.

Πρώτα απ’ όλα, το ανεξάρτητο Γραφείο Προϋπολογισμού υποτίθεται ότι είναι ανεξάρτητο.

Δεύτερον, το προσωπικό του δεν πρέπει να προσλαμβάνεται ούτε να απολύεται από τον Υπουργό Οικονομικών. Το Γραφείο εργάζεται για το κοινοβούλιο και όχι για τον Υπουργό Οικονομικών.

Τρίτον, είναι άνευ σημασίας εάν δεν αρέσει στον Υπουργό Οικονομικών το μήνυμα ή ο αγγελιοφόρος – το μόνο που μετράει είναι αν το σημείωμα που ετοιμάστηκε είχε κάποια αξία ή όχι. Όπως είπαμε, το σημείωμα ήταν μια ειλικρινής περίληψη της δύσκολης κατάστασης στην οποία βρισκόταν η Ελλάδα, κι άρα δεν υπήρχε κάτι περίεργο.

Τέταρτον, οι πολίτες πήραν μια γεύση για το ανάστημα και την προσωπικότητα του Προέδρου της Βουλής – δηλαδή ότι δεν είχε οποιαδήποτε ραχοκοκαλιά. Εκείνος όφειλε να καθορίσει τι θα συμβεί στο Γραφείο Προϋπολογισμού, όχι ο Υπουργός Οικονομικών.

Πέμπτον, η ερμηνεία μου ήταν ότι ο Υπουργός μπορεί να πίστευε ότι, παρεμβαίνοντας έντονα, θα μπορούσε να προστατεύσει την αξιοπιστία της χώρας, αλλά το αποτέλεσμα που είχαν οι ενέργειές του στο εξωτερικό ήταν ακριβώς το αντίθετο. Πολλοί επενδυτές έδειχναν αγανακτισμένοι όταν σχολίαζαν όσα είχαν διαβάσει στον διεθνή Τύπο, σχετικά με τις ατυχίες του Γραφείου Προϋπολογισμού. Το ονόμασαν «δυστυχώς, μια τεράστια ευκαιρία που χάθηκε» και συμφώνησα με αυτήν την εκτίμηση. Αντί να αποφύγουν να εκτεθεί η χώρα στον υπόλοιπο κόσμο, αυτές οι ενέργειες εξέθεσαν, ασκόπως, εξαιρετικά την Ελλάδα, και ενισχύθηκε η αίσθηση ενός επικείμενου Grexit (δηλαδή ότι η Ελλάδα ενδέχεται να μην είναι σε θέση να παραμείνει στη ζώνη του ευρώ).

Ακόμα και με αυτά τα σοβαρά πλήγματα στην πορεία, ο ελληνικός λαός στοιχήθηκε με αξιοσημείωτη ανθεκτικότητα. Παρόλο που η ελληνική κρίση είχε μια κορύφωση το δεύτερο εξάμηνο του 2011, δεν υπήρξε Grexit. Και μετά από σκληρή δουλειά από μια ενδιάμεση κυβέρνηση το πρώτο τρίμηνο του 2012 και τις διπλές εκλογές τον Μάιο και τον Ιούνιο του 2012, η κατάσταση άρχισε να ηρεμεί και οι εξελίξεις βελτιώθηκαν.

Δύο χρόνια μετά την πρώτη προσπάθεια, και μετά από σταθερή στήριξη της Τρόικας («είμαστε τόσο χαρούμενοι που είστε εδώ…»), η Ελλάδα έκανε μια δεύτερη προσπάθεια να ιδρύσει ανεξάρτητο Γραφείο Προϋπολογισμού το 2013 και ο θεσμός ρίζωσε. Έχει δημοσιεύσει διάφορες χρήσιμες τριμηνιαίες εκθέσεις για τις εξελίξεις στην ελληνική οικονομία. Θεσμοί όπως αυτό το Γραφείο χρειάζονται χρόνο για να αναπτύξουν και να κατοχυρώσουν τη θέση τους. Το πολιτικό σύστημα είναι πλέον πιο άνετο με αυτό, κι αυτό είναι κάτι καλό.

 

Κεφάλαιο 13: Σημείωμα περί μισθολογικής δαπάνης στο Δημόσιο

Στην Ελλάδα, οι κρατικοί μισθοί και οι συντάξεις αποτελούν τα τρία τέταρτα των κρατικών δαπανών – ένα μεγάλο μερίδιο. Οι κεφαλαιακές δαπάνες ήταν πάντοτε σχετικά υψηλές στην Ελλάδα, ενώ οι δαπάνες για αγαθά και υπηρεσίες και επιδοτήσεις ήταν πιο ευθυγραμμισμένες, αν όχι κάτω από το επίπεδο σε άλλες χώρες της Ευρωζώνης. Μας φάνηκε λοιπόν λογικό να αρχίσουμε αξιολογώντας τις μισθολογικές δαπάνες και το συνταξιοδοτικό κόστος.

Όταν συνεργάζομαι με κυβερνήσεις προτιμώ πάντα να διερευνούμε τα θέματα από κοινού. Η ελληνική κυβέρνηση διαθέτει εξαιρετικό προσωπικό στα υπουργεία, με το οποίο μπορούσαμε να συνεργαστούμε. Έτσι, ξεκινήσαμε να βρούμε οικονομολόγους στο Υπουργείο Οικονομικών, που ενδιαφέρονταν για το ζήτημα των μισθολογικών δαπανών και για τους λόγους που ήταν τόσο υψηλές. Η Ελλάδα διέθετε «φρέσκους» διδάκτορες στα οικονομικά, από καλά εγχώρια και ξένα πανεπιστήμια, πρόθυμους να βοηθήσουν τη χώρα τους να σημειώσει πρόοδο, οπότε βρήκαμε τα στελέχη και ξεκινήσαμε να δουλεύουμε αμέσως.

Τελικά, η κοινή μας ανάλυση έδειξε ότι οι μισθολογικές δαπάνες της γενικής κυβέρνησης υπερέβαιναν το επιθυμητό επίπεδο περισσότερο από 20%. Την περίοδο άνθησης της οικονομίας τα έσοδα είχαν αυξηθεί και το πολιτικό σύστημα τα δαπάνησε αυξάνοντας μισθούς και συντάξεις, χωρίς να λάβει υπόψη ότι η άνθηση δεν θα διαρκούσε για πάντα – δεν ήταν μια βιώσιμη κατάσταση. Όταν ήρθε η ύφεση, έγινε γρήγορα προφανές ότι οι μισθολογικές δαπάνες είχαν ξεφύγει και έπρεπε να περιοριστούν. Αλλά η μείωση των ονομαστικών μισθών είναι πολύ δύσκολη. Θα έπρεπε είτε να περιοριστεί το ανθρώπινο δυναμικό, είτε να μειωθούν οι απολαβές των δημοσίων υπαλλήλων. Δεν υπήρχαν εύκολες επιλογές σε αυτήν την κατάσταση.

Η συνεργασία που είχαμε με το Υπουργείο Οικονομικών και άλλα υπουργεία και οργανισμούς ήταν εξαιρετική και τα σχόλια του προσωπικού του ήταν διορατικά και επί της ουσίας. Υπήρχε μια αίσθηση στην κοινωνία ότι «οι δημόσιοι υπάλληλοι στην Ελλάδα είναι φριχτοί και δεν γνωρίζουν πώς να παρέχουν καλές υπηρεσίες στους πολίτες», αλλά μια τόσο γενική διατύπωση δεν μπορεί να είναι ακριβής ή δίκαιη. Κάποιοι στη δημόσια διοίκηση ήταν σαφώς ταλαντούχοι και μου άρεσε να δουλεύω μαζί τους.

Τότε συνέβη κάτι δυσάρεστο. Το προσωπικό που συνεργαζόταν μαζί μας σταμάτησε να μας μιλάει. Ήταν αινιγματικό στην αρχή, μέχρι που άκουσα από άλλους φίλους ότι το προσωπικό είχε πιεστεί να σταματήσει τη συνεργασία μαζί μας. Άλλωστε, το συμπέρασμα της ανάλυσης ήταν ότι οι μισθολογικές δαπάνες ήταν πολύ υψηλές, επομένως η Τρόικα θα άρχιζε να προτείνει περικοπή μισθών και θέσεων εργασίας στο Δημόσιο. Δεδομένου ότι τα αποτελέσματα της ανάλυσης πρέπει να λαμβάνονται σοβαρά υπόψη, το συμπέρασμα ήταν όντως σωστό. Ωστόσο, όπως φάνηκε, ήταν πολύ δύσκολο για το προσωπικό να αντέξει το λογικό συμπέρασμα που απέρρεε άμεσα από το συμπέρασμα της ανάλυσης, διότι προκαλούσε δυσφορία.

Το δικό μου συμπέρασμα ήταν ότι, με τέτοιες κοινωνικές και πολιτικές πιέσεις, ίσως δεν ήταν έκπληξη το γεγονός ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι παίρνουν μια βαθιά ανάσα προτού εξετάσουν με κριτική διάθεση δύσκολα προβλήματα. Προτιμούν να μένουν αδρανείς και να μην ταράζουν τα νερά – κανείς δεν μπορεί να τους κατηγορήσει γι’ αυτό. Όπως έχω πει, στην Ελλάδα οι δημόσιοι υπάλληλοι φοβούνται τα πολιτικά και συνδικαλιστικά αφεντικά τους. Αυτό είναι απαίσιο. Ζητείται πολιτική ηγεσία.