Φέτος αυτοσχεδιάζουμε αλλά… εντός στρατηγικής

 

Οικονομική Επιθεώρηση, τεύχος 1001, Δεκέμβριος 2020

του Χάρη Σαββίδη – hsav@economia.gr

Βλέποντας και κάνοντας. Μπορεί να μην ακούγεται… τεχνοκρατικό, ειδικά όταν αφορά σε κρατικό προϋπολογισμό. Είναι όμως η στρατηγική στην οποία κατέληξε η κυβέρνηση για τον προϋπολογισμό του 2021 – του πρώτου μετά-κορονοϊό έτους, όπως ελπίζουμε όλοι. Η πανδημία επιβάλλει τον αυτοσχεδιασμό και καθιστά εξαιρετικά ευμετάβλητες και απρόβλεπτες βασικές οικονομικές παραμέτρους. Πλην όμως στην κυβέρνηση υιοθετούν τη συγκεκριμένη στάση κι από επιλογή!

Όταν ξέσπασε η πανδημία, στις αρχές του 2020, όλες οι κυβερνήσεις είχαν έναν πολύ καλό λόγο να ενισχύσουν τις δημόσιες δομές (σχολεία, νοσοκομεία, μέσα μεταφοράς) με πρόσθετους πόρους και προσωπικό. Η προηγούμενη κυβέρνηση είχε θέσει, μάλιστα, ως σαφή στόχο την πραγματοποίηση χιλιάδων προσλήψεων στους τομείς της παιδείας και της υγείας.

Ζητούμενο το μικρό κράτος

Η κυβέρνηση Μητσοτάκη, όμως, πιστεύει στο «μικρό και αποτελεσματικό κράτος». Από την αρχή προτίμησε να διαχειριστεί τις προκλήσεις της κρίσης όπως αυτές εμφανίζονται. Χαρακτηριστικό παράδειγμα η στάση της στο θέμα των ΜΕΘ: αντί να προχωρήσει από την άνοιξη στη μαζική δημιουργία μονάδων (όπως πρότεινε η αντιπολίτευση), προτίμησε να αναδιοργανώσει το υπάρχον δυναμικό και να αξιοποιήσει δωρεές. Μπορεί 6 μήνες αργότερα να καταγράφεται έλλειμμα σε ΜΕΘ, πλην όμως στο μεσοδιάστημα «θα είχαμε δώσει εκατομμύρια ευρώ των φορολογούμενων χωρίς να τις χρειάζεται κανείς», όπως χαρακτηριστικά επεσήμανε ο κυβερνητικός εκπρόσωπος. Και, κυρίως, το Δημόσιο θα είχε μεγαλώσει.

Θα μπορούσε το Υπουργείο Παιδείας να είχε απευθυνθεί σε δημόσιους ερευνητικούς φορείς, για να δημιουργηθεί η ηλεκτρονική πλατφόρμα πραγματοποίησης των μαθημάτων και άλλο λογισμικό υποστήριξης της διαδικτυακής διδασκαλίας. Προτίμησε να απευθυνθεί σε μια μεγάλη πολυεθνική, που το προσέφερε δωρεάν. Μικροπροβλήματα στη χρήση υπήρξαν το πρώτο διάστημα, όμως τα μαθήματα έγιναν, χωρίς και πάλι να χρειαστεί να εμπλακεί το Δημόσιο.

Όπως και στην περίπτωση του υλικού προστασίας για τους μαθητές: η κυβέρνηση δεν αναζήτησε τρόπο να παραγάγει μάσκες και αντισηπτικά – τα αγόρασε από τον ιδιωτικό τομέα. Ή στην περίπτωση των δημοσίων συγκοινωνιών, όπου δεν ενισχύθηκε ο στόλος («τι να τα κάνουμε 1.000 λεωφορεία – βόλτα στο Σύνταγμα;» αναρωτήθηκε χαρακτηριστικά ο υπουργός Ανάπτυξης) αλλά αξιοποιήθηκαν ιδιωτικά λεωφορεία. Πρόκειται για μια λογική συνεπή, αν μη τι άλλο, με όσα προεκλογικά είχε υποστηρίξει η Νέα Δημοκρατία: δεν αξιοποιεί την πανδημία ως αιτία να μεγαλώσει το κράτος.

Παρόμοια ήταν η προσέγγιση και στη στήριξη της οικονομίας: αντιμετώπισε τα προβλήματα καθώς προέκυπταν, υποστηρίζοντας το εισόδημα νοικοκυριών και επιχειρήσεων που πλήττονται από την πανδημία και κυρίως προσφέροντας διευκολύνσεις ρευστότητας. Αρνήθηκε τις προτάσεις της αντιπολίτευσης για ισχυρά προληπτικά μέτρα στήριξης της οικονομίας, π.χ. μέσω της χρηματοδότησης ενός μαζικού προγράμματος εσωτερικού τουρισμού. Αντ’ αυτού επέλεξε να ανοίξει τα σύνορα όσο το επέτρεψαν οι συνθήκες, ώστε να μπορέσει να λειτουργήσει η αγορά και (σύμφωνα με τον προϋπολογισμό) να αντλήσει το 22% των φορολογικών εσόδων του 2019.

Στην κυβέρνηση προτίμησαν να παρέμβουν όσο λιγότερο, ελπίζοντας ότι τελικά οι απώλειες στο ΑΕΠ δεν θα είναι δραματικές και θα καλυφθούν σύντομα από την ανάκαμψη που θα ακολουθήσει. Ακόμα κι αυτό το «όσο λιγότερο» εκτιμάται ότι αντιστοιχεί σε περίπου 7 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ, που θα είχαν χαθεί εάν δεν υπήρχαν τα μέτρα στήριξης. Αυτά φαίνεται ότι περιόρισαν την ύφεση από το 17,5% στο 10,5% – σύμφωνα πάντα με τις προβλέψεις στον προϋπολογισμό του 2021. Όσο για το 2021, σύμφωνα με τις τελευταίες εκτιμήσεις, θα καταγραφεί αύξηση του ΑΕΠ 4,8% – που όμως σχεδόν στο σύνολό της (4,6 μονάδες) συνδέεται με μέτρα στήριξης της οικονομίας και πόρους από το Ταμείο Ανάκαμψης.

Έκρηξη ελλείμματος

Ο προϋπολογισμός του 2021 φέρει τα χαρακτηριστικά αυτών των επιλογών: δεν έχει «βάρη» από μεγαλεπήβολα προγράμματα ενίσχυσης του Δημοσίου αλλά καλείται να σηκώσει το μεγάλο κόστος της αντίδρασης στις προκλήσεις της πανδημίας. Προφανώς, άλλο θα είναι αυτό το κόστος εάν ήδη από τους πρώτους μήνες του 2021 εγκαταλειφθούν τα μέτρα εγκλεισμού, άλλο εάν η λύτρωση έρθει την άνοιξη κι άλλο εάν ταλαιπωρούμαστε από αυτά μέχρι το καλοκαίρι. Οι προβλέψεις του προϋπολογισμού κάνουν λόγο ήδη για πρωτογενές έλλειμμα 8,8% του ΑΕΠ το 2020 (έναντι αρχικής εκτίμησης για πλεόνασμα 1,8%) και 5,2% το 2021 – σαφώς υπάρχει κίνδυνος να είναι τελικά μεγαλύτερο.

Οι υπερβάσεις αυτές είναι εφικτές χάρη στην υψηλή ρευστότητα (το περίφημο «μαξιλάρι» και το χαμηλό κόστος ανεφοδιασμού του) και στην αναστολή των δημοσιονομικών κανόνων της ΕΕ. Στον ορίζοντα υπάρχει δε το Ταμείο Ανάκαμψης και τα δεκάδες δισ. ευρώ που θα είναι διαθέσιμα τα επόμενα χρόνια για την οικονομία. Στην κυβέρνηση επιλέγουν να τηρούν την (ιδεολογικά συνεπή) συντηρητική στάση στην αντιμετώπιση της κρίσης και βιάζονται να επιστρέψουν στην οδό που είχαν επιλέξει προτού αυτή ξεσπάσει: μειώσεις φόρων και μεταρρυθμίσεις.

Ο προϋπολογισμός του 2021 προβλέπει τις ελαφρύνσεις που είχαν εξαγγελθεί, σε φόρους και ασφαλιστικές εισφορές (ακόμα κι αν έτσι ο ΕΦΚΑ επιστρέφει στα υψηλά ελλείμματα). Στην κυβέρνηση ελπίζουν ότι η ισχυρή ανάκαμψη τα επόμενα χρόνια θα δημιουργήσει περαιτέρω περιθώρια ελαφρύνσεων. Κυρίως, όμως, διαβλέπουν τη χρυσή ευκαιρία να αξιοποιήσουν τους κοινοτικούς πόρους και τη δυναμική ανάκαμψης της οικονομίας τα επόμενα χρόνια, στην προώθηση των μεταρρυθμίσεων.

Μεταρρυθμίσεις

Στο επίκεντρο του οικονομικού σχεδίου παραμένει η Επιτροπή Πισσαρίδη και οι προτάσεις της – έστω κι αν αυτές υποβλήθηκαν με καθυστέρηση (τέλη Νοεμβρίου αντί για μέσα Οκτωβρίου). Οι προτάσεις ελάχιστα έχουν διαφοροποιηθεί ως αποτέλεσμα της πανδημίας. Άλλωστε οι περισσότερες δεν ακούγονται για πρώτη φορά αλλά κατατίθενται ξανά και ξανά από το ξέσπασμα της δημοσιονομικής κρίσης, προ δεκαετίας. Στην κυβέρνηση πιστεύουν ότι η συγκυρία ευνοεί τώρα να προχωρήσουν.

Η υλοποίηση των μεταρρυθμίσεων θεωρούν ότι θα επιτρέψει πολύ ταχύτερη ανάκαμψη. Θα καλυφθεί, έτσι, το χαμένο έδαφος εξαιτίας της πανδημίας και η Ελλάδα θα επιστρέψει στον μακρύ και δύσκολο δρόμο αποπληρωμής του χρέους, τον οποίο ξεκίνησε μετά την έξοδο από τα Μνημόνια. Η πανδημία έτυχε να συμβεί κατά την περίοδο χάριτος, στη διάρκεια της οποίας δεν υπήρχαν σοβαρές αποπληρωμές χρέους. Αντιθέτως, η συγκυρία επιβάλλει τόσο χαλαρή νομισματική πολιτική, ώστε το ελληνικό χρέος να αναχρηματοδοτείται από την αγορά με όρους ευνοϊκότερους απ’ ό,τι λ.χ. από το ΔΝΤ (για τον λόγο αυτό εξετάζεται η πρόωρη αποπληρωμή του).

Καίνε τα χρέη Δημοσίου και ιδιωτών

Στην παρούσα φάση, δηλαδή, όχι μόνο δεν υπάρχει πρόβλημα εξυπηρέτησης του χρέους αλλά είναι εφικτή ακόμα και μια μικρή, ευνοϊκή αναδιάρθρωση. Τα δύσκολα έρχονται στη συνέχεια, μετά το 2022 (ξεκινά η αποπληρωμή των δανείων από τον ESM) και κυρίως σε ορίζοντα δεκαετίας, όταν με βάση τις σημερινές προβλέψεις οι ανάγκες αναχρηματοδότησης του χρέους θα φτάσουν το 12% του ΑΕΠ. Κάπου στο ενδιάμεσο θέλουν, επίσης, να δημιουργήσουν πρόσθετο δημοσιονομικό χώρο για τη χρηματοδότηση εξοπλισμών. Στην κυβέρνηση πιστεύουν, όμως, ότι τα χρόνια που θα μεσολαβήσουν η ωρίμανση των μεταρρυθμίσεων θα προσθέτει στην ανάπτυξη τουλάχιστον μία ποσοστιαία μονάδα, επιτρέποντας στο ΑΕΠ να αυξηθεί ταχύτερα.

Ένας τελευταίος σημαντικός «άγνωστος» στον ορίζοντα είναι το πλήθος των λουκέτων που θα αφήσει πίσω της η πανδημία και το αποτύπωμα που αυτά θα έχουν στους ισολογισμούς των τραπεζών. Είναι βέβαιο ότι θα προκύψει μια νέα γενιά κόκκινων δανείων ή ότι θα αθετηθούν υφιστάμενες ρυθμίσεις – το ερώτημα αφορά στο μέγεθος της τρύπας που θα δημιουργηθεί και αν αυτό θα απαιτήσει νέα κρατική στήριξη. Έχοντας κι αυτό κατά νου, στην κυβέρνηση προτιμούν να διατηρούν το ταμείο όσο πιο γεμάτο μπορούν.

Είναι τέτοια η συγκυρία, ώστε ο προϋπολογισμός του επόμενου έτους να μην μπορεί να αποτυπώσει αναλυτικά όλη αυτή τη στρατηγική της κυβέρνησης. Αποτελεί, όμως, μια φωτογραφία της στιγμής: δεν καταγράφονται σημάδια δημιουργίας νέων δημόσιων δομών, παρά μόνο μια μεγάλη δημοσιονομική αιμορραγία για την αντιμετώπιση της πανδημίας. Οι προβλέψεις πιθανόν να αναθεωρηθούν ξανά κι άρα η φωτογραφία θα πάψει να ανταποκρίνεται στην πραγματικότητα. Όσο για τη στρατηγική, αυτή θα κριθεί από το μέγεθος του πλήγματος που τελικά θα δεχθεί η οικονομία και από τη δυναμική που θα καταφέρουν να της προσδώσουν στη συνέχεια οι μεταρρυθμίσεις.

Ένα σχέδιο με… παρελθόν για την επόμενη ημέρα

Οι προτάσεις που περιλαμβάνει η έκθεση της Επιτροπής Πισσαρίδης δεν ακούγονται για πρώτη φορά. Οι περισσότερες έχουν κατατεθεί ήδη από την αρχή της δημοσιονομικής κρίσης (κυρίως εκ μέρους του ΙΟΒΕ, κατά την περίοδο που Γενικός Διευθυντής ήταν ο Γιάννης Στουρνάρας) και μία εξαιρετική άσκηση εφαρμογής τους υπήρξε η έκθεση της McKinsey, που συντάχθηκε κατόπιν παραγγελίας της κυβέρνησης Σαμαρά, το 2014.

Κατά την παρουσίαση του τελικού κειμένου, ο πρωθυπουργός, Κυριάκος Μητσοτάκης χαρακτήρισε την έκθεση «οδικό χάρτη που μας οδηγεί σε αυτήν την κατεύθυνση και έχει στη διάθεσή του τα πρόσθετα πολεμοφόδια του Ταμείου Ανάκαμψης της ΕΕ, τα οποία και πρέπει να αξιοποιηθούν ακριβώς στην κατεύθυνση την οποία συνιστά το “Σχέδιο Ανάπτυξης για την Ελληνική Οικονομία”».

Το Σχέδιο περιγράφει τον τρόπο αξιοποίησης των 32 δισ. ευρώ που αντιστοιχούν στην Ελλάδα, τα οποία  περιλαμβάνουν δάνεια 12,6 δισ. ευρώ, χρηματοδότηση 3 δισ. ευρώ για τα κοινοτικά προγράμματα React, αγροτικής και περιφερικής ανάπτυξης, καθώς και επιχορηγήσεις 16,4 δισ. ευρώ, εκ των οποίων οι μισές θα διατεθούν για έργα των δύο βασικών «μεταβάσεων» στις οποίες δίνει προτεραιότητα η ΕΕ: της πράσινης και της ψηφιακής. Οι υπόλοιπες επιχορηγήσεις σχεδιάζεται να χρηματοδοτήσουν τη μεταρρυθμιστική ατζέντα της κυβέρνησης και τον μετριασμό ενδεχόμενων αρνητικών κοινωνικών επιπτώσεων.

Έργα της κατηγορίας «πράσινη μετάβαση» (6,2 δισ. ευρώ ή 38%)

  • Διασύνδεση των ελληνικών νησιών, εγκατάσταση εκατομμυρίων έξυπνων τηλεμετρητών ενέργειας,
  • Εκτεταμένο πρόγραμμα ενεργειακής αναβάθμισης κατοικιών και κτιρίων, επιχειρήσεων και δημοσίου,
  • Ανάπτυξη προσβάσιμων σταθμών φόρτισης για ηλεκτρικά οχήματα,
  • Εισαγωγή πολεοδομικών σχεδίων, που θα πληροφορούν για τις δυνατότητες χρήσης γης για σχεδόν τα 4/5 της χώρας,
  • Στρατηγικές αστικές αναπλάσεις, μεγάλες επενδύσεις σε αρδευτικά και αντιπλημμυρικά εργα,
  • Εγκατάσταση τηλεμετρητών για τον εντοπισμό διαρροών και την έξυπνη διαχείριση του νερού.

Έργα της κατηγορίας «ψηφιακή μετάβασης» (2,1 δισ. ευρώ ή 13%)

  • Προεγκατάσταση υποδομής οπτικών ινών στα κτίρια, ανάπτυξη διαδρόμων δικτύου 5G σε όλους τους αυτοκινητόδρομους,
  • Ψηφιακός μετασχηματισμός επιχειρήσεων, με απόκτηση εξοπλισμού, υπηρεσιών cloud και διαδικτυακών υπηρεσιών,
  • Ψηφιακό σύστημα κοινωνικής ασφάλισης (ΕΦΚΑ),
  • Ψηφιοποίηση πολεοδομιών, δήμων, της δικαιοσύνης κ.α.

Έργα για τον μετασχηματισμό της οικονομίας (4 δισ. ευρώ ή 24%)

  • Mεταρρυθμίσεις και επενδύσεις για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής , που περιλαμβάνουν ψηφιοποίηση, δράσεις κατά του λαθρεμπορίου,
  • Ηλεκτρονική διασύνδεση των ταμειακών μηχανών και των POS με τις φορολογικές αρχές, και
  • Χρήση τεχνητής νοημοσύνης για τη διευκόλυνση φορολογικών ελέγχων.

Έργα για την ενίσχυση απασχόλησης, δεξιοτήτων και κοινωνικής συνοχής (4,1 δισ. ευρώ ή 25%)

  • Μεταρρύθμιση της αγοράς εργασίας, που ενισχύει τη δημιουργία θέσεων εργασίας και τη διατήρησή τους σε περιόδους κρίσης,
  • Μεταρρύθμιση του συνταξιοδοτικού , με το ανταποδοτικό σύστημα επικουρικών συντάξεων,
  • Προγράμματα κατάρτισης για ανάπτυξη ψηφιακών δεξιοτήτων,
  • Μεταρρύθμιση της επαγγελματικής εκπαίδευσης,
  • Μεταρρυθμίσεις και επενδύσεις για την ενίσχυση της αυτονομίας των ελληνικών πανεπιστημίων , τη βελτίωση των επιδόσεών τους στην έρευνα και τη συνδεσή τους με την αγορά εργασίας.
  • Προγράμματα ενίσχυσης της οικονομικής και κοινωνικής ένταξης ευάλωτων ομάδων και θωράκισης των κοινωνικών παροχών από κάθε καταχρηστική πρακτική.