Σε έναν αγώνα πράσινων επιδοτήσεων, η ΕΕ δεν πρέπει να μιμηθεί τις ΗΠΑ

Οικονομική Επιθεώρηση, Ιανουάριος 2023, τ.1026

Ο ΚΟΣΜΟΣ ΤΟ 2023

του Milan Elkerbout

Η νομοθεσία των ΗΠΑ περί μείωσης του πληθωρισμού (IRA) προκαλεί αμηχανία στην ΕΕ. Επιτέλους οι Αμερικανοί ψηφίζουν ένα νομοσχέδιο που, επί της ουσίας, συνιστά επίσημη φορολογική πολιτική για το κλίμα.

Η οδός που ακολουθήθηκε από τις ΗΠΑ είναι όμως διαφορετική από τη «γραμμή» της ΕΕ. Η υπ’ αριθμόν ένα καπιταλιστική υπερδύναμη στην κόσμο επιλέγει το μονοπάτι της κρατικής παρέμβασης μέσω επιδοτήσεων και βιομηχανικής πολιτικής, υπό το πρόσχημα της δημοσιονομικής πολιτικής.

Μπορεί η ΕΕ να πάει ενάντια στην απόφαση της μεγαλύτερης οικονομίας στον κόσμο να πάρει συγκεκριμένες αποφάσεις για τη μείωση εκπομπών άνθρακα; Όχι, αλλά η αμηχανία από τον τρόπο που προσέγγισε το θέμα η Αμερική είναι εμφανής στα ανανεωμένα αιτήματα της Γαλλίας και της Γερμανίας για ενίσχυση της βιομηχανικής πολιτικής. Σε από κοινού τους δηλώσεις, ο Μπρινό Λε Μερ και ο Ρόμπερτ Χάμπεκ ζητούν «μια καινούρια ώθηση στην ευρωπαϊκή πολιτική για τη βιομηχανία» και αποκαλούν «πρόκληση» το νομοσχέδιο IRA, που πρέπει να οδηγήσει την ΕΕ σε «στενά συντονισμένη ευρωπαϊκή προσέγγιση».

Δεν είναι η πρώτη φορά που η Γαλλία και η Γερμανία προσπαθούν να ωθήσουν την ΕΕ να πάρει πιο δραστικά μέτρα για τη βιομηχανική πολιτική. Έχουν επίσης υποβάλει, υπόψη της Επιτροπής Φον Ντερ Λάιεν, ένα «μανιφέστο» για την ενίσχυση της ευρωπαϊκής βιομηχανίας μέσω της χαλάρωσης των συγχωνεύσεων (εκκινώντας από την ήδη αποκλεισμένη συγχώνευση Siemens-Alstom).

Αυτή τη φορά, αντί για την παραδοσιακή πολιτική ανταγωνισμού, στο επίκεντρο της ΕΕ βρίσκονται οι κρατικές επιδοτήσεις, η αύξηση των οποίων στην Ευρώπη είναι όμως δύσκολη, κι επίσης η ΕΕ στηρίζει ήδη τη βιομηχανία και την τεχνολογία χαμηλών εκπομπών άνθρακα με ποικίλους άλλους τρόπους.

Αντίθετα, η ΕΕ θα πρέπει να υποστηρίξει άλλες πολιτικές, όπως το Σύστημα Εμπορίας Δικαιωμάτων Εκπομπών (ΕΜS), ενώ παράλληλα πρέπει να εργάζεται προς την κατεύθυνση της ισχυροποίησης πολυμερών θεσμών όπως ο ΠΟΕ.

O Milan Elkerbout είναι ερευνητής και επικεφαλής του προγράμματος κλιματικής πολιτικής στο Κέντρο Μελετών Ευρωπαϊκής Πολιτικής (CEPS) από τα τέλη του 2014. Το 2019 και το 2020, το Μιλάνο ήταν επισκέπτης συνεργάτης του Mistra στο Σουηδικό Ινστιτούτο Περιβαλλοντικής Έρευνας IVL στη Στοκχόλμη, ως μέρος του τρέχοντος ερευνητικού προγράμματος Mistra Carbon Exit. Η έρευνά του επικεντρώνεται στην πολιτική της ΕΕ για το κλίμα, ιδίως στο σύστημα εμπορίας εκπομπών της ΕΕ (ETS) και στις πολιτικές βιομηχανικής απαλλαγής από τις εκπομπές άνθρακα. Έχει εκτενή αρθρογραφία για το μείγμα πολιτικών μείωσης των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου στον τομέα του χάλυβα και σε άλλες βιομηχανίες έντασης ενέργειας. Εστιάζει επίσης στον ρόλο των αρνητικών εκπομπών και της δέσμευσης και αποθήκευσης άνθρακα (CCS) στην πολιτική της ΕΕ για το κλίμα.
Το CEPS, το οποίο ιδρύθηκε στις Βρυξέλλες το 1983, είναι δεξαμενή σκέψης και φόρουμ για συζήτηση για τις υποθέσεις της ΕΕ. Οι ερευνητές του πραγματοποιούν έρευνα πολιτικής σε ένα ευρύ φάσμα τομέων πολιτικής: από την οικονομία και τη χρηματοδότηση έως τη βελτίωση της νομοθεσίας, την ψηφιακή οικονομία και το εμπόριο, καθώς και την ενέργεια και το κλίμα, την εκπαίδευση και την καινοτομία, την εξωτερική πολιτική και τη διαδικασία ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης ή δικαιοσύνης και εσωτερικών υποθέσεων. Διαθέτει ερευνητική ομάδα με περισσότερους από 60 αναλυτές από 23 διαφορετικές χώρες και εκτεταμένη βάση μελών, από περίπου 120 εταιρικά μέλη και πάνω από 100 θεσμικά μέλη. Το 2019 έλαβε το βραβείο HR Excellence in Research (HRS4R).

Γιατί η ΕΕ ανησυχεί για τον IRA

Ο ΙRA περιλαμβάνει τεράστιες φορολογικές ελαφρύνσεις για επενδύσεις χαμηλών εκπομπών άνθρακα, που φτάνουν και τα  360 δισ. δολάρια ΗΠΑ, συμπεριλαμβανομένων και 60 δισ. για τη μεταποίηση και τη βιομηχανία (τους τομείς όπου το εμπόριο παίζει σημαντικό ρόλο).

Τα φορολογικά κίνητρα που δίνει ο ΙRA αποτελούν μια σημαντική πρωτοβουλία. Εξασφαλίζουν μια άμεση πηγή εσόδων καθιστώντας ελκυστικές τις επενδύσεις σε συγκεκριμένες τεχνολογίες χαμηλών εκπομπών, όπως δέσμευσης και αποθήκευσης άνθρακα (CCS) και υδρογόνου.

Η «υποδοχή» της αμερικάνικης πολιτικής από κάποιες ευρωπαϊκές εταιρείες συνιστά πραγματικά τον εφιάλτη ενός πολιτικού – απειλούν να στραφούν επενδυτικά στις ΗΠΑ, για παράδειγμα ο σουηδικός κολοσσός κατασκευής μπαταριών Northvolt και η κατασκευάστρια χημικών BASF.

Για μεγάλο χρονικό διάστημα η κλιματική πολιτική της ΕΕ διαμορφώθηκε υπό τον φόβο της διαρροής άνθρακα – και των εταιρειών που μεταφέρονται σε άλλες περιοχές για να αποφύγουν τα υψηλά κόστη εκπομπών στην ΕΕ. Στην πραγματικότητα, η ΕΕ εξακολουθεί να χορηγεί δωρεάν δικαιώματα εκπομπής ETS που θα άξιζαν σίγουρα έναν πηχυαίο τίτλο αντίστοιχο με τα «δισεκατομμύρα δολάρια» για τον IRA στην Αμερική.

Υπάρχουν ωστόσο κάποια στοιχεία για διαρροές άνθρακα στην ΕΕ, κι αυτά όμως αποτελούν απόδειξη του ότι η ΕΕ μετριάζει επιτυχώς το φαινόμενο. Αυτό που εγκυμονεί κινδύνους όμως για διαρροή επενδυτών είναι η ανάληψη μιας σοβαρής πολιτικής πρωτοβουλίας για το κλίμα από έναν ανταγωνιστή.

Αυτό που στις ΗΠΑ αποκαλούν «φορολογική ελάφρυνση» για την ΕΕ είναι «κρατικές ενισχύσεις». Οι κρατικές ενισχύσεις θεωρούνται ασυμβίβαστες με την εσωτερική αγορά της ΕΕ, εκτός αν πρόκειται για ειδικές περιστάσεις (π.χ. μια επένδυση που εναρμονίζεται απόλυτα με τις κοινές πολιτικές της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένου του κλίματος). Ο έλεγχος μάλιστα των κρατικών ενισχύσεων θεωρείται συγκριτικό πλεονέκτημα της ΕΕ, καθώς μπορεί να αποτρέψει από αναποτελεσματικές επιδοτήσεις τα κράτη-μέλη.

Ωστόσο, η πρόκληση του IRA είναι επίσης εξωτερική για την ευρωπαϊκή αγορά.

Αποφεύγοντας τους κανονισμούς

Όσον αφορά θέματα κοινής πολιτικής, η ΕΕ έχει δημιουργήσει το IPCEI (Έργα Κοινού Ευρωπαϊκού Ενδιαφέροντος), που ισχύει ήδη για τις μπαταρίες και το υδρογόνο. Το IPCEI θεωρητικά συντονίζει και εξορθολογίζει τις επενδύσεις των κρατών-μελών, αλλά στην ουσία εξαρτάται από το κάθε κράτος-μέλος ξεχωριστά για τη δέσμευση δημοσιονομικών πόρων.

Και η όλη όμως διαδικασία των ενισχύσεων στην ΕΕ ενέχει κάποιες προκλήσεις. Όταν σχεδιάζει τα μέτρα κρατικής ενίσχυσης, συμπεριλαμβανομένων αυτών για τη βιομηχανική πολιτική, το κάθε κράτος-μέλος πρέπει καταρχάς να ενημερώσει επ’ αυτών την ΕΕ, αν και μπορεί πάντα να ισχυριστεί ότι ένα μέτρο δεν συνιστά κρατική ενίσχυση και ως εκ τούτου δεν χρειάζεται να αναφερθεί.

Ένα καλό παράδειγμα ως προς αυτό είναι οι υποδομές CCS. Κάποιες χώρες σχεδιάζουν τις κρατικές ενισχύσεις λαμβάνοντας υπόψη την εξαίρεση που ισχύει κατά περίπτωση (π.χ. για τη βιομηχανία), και κατά συνέπεια δεν ενημερώνουν την ΕΕ. Αυτό όμως μπορεί να περιορίζει τις μεγαλύτερες επιδοτήσεις που προορίζονται για τα έργα υποδομής CCS κι από την άλλη  ακόμα και για περιπτώσεις που δικαιούνται να τύχουν 100% ενίσχυσης, ως απόλυτα συμβατές με την εσωτερική αγορά της ΕΕ, τα μέλη δεν προσφεύγουν σ’ αυτήν, γιατί η γραφειοκρατία των εγκρίσεων τους αποθαρρύνει από την υποβολή των αιτημάτων.

Με την κρίση του Covid 19, αλλά και την ενεργειακή, το δίλημμα γίνεται ακόμα πιο έντονο, καθώς η πανδημία οδήγησε σε μια γενικότερη χαλάρωση του καθεστώτος κρατικών επιδοτήσεων. Ως συνέπεια, τα κράτη-μέλη μπορούν εύκολα να ισχυριστούν ότι ένα μέτρο προορίζεται για ανάκαμψη ή για ελάφρυνση του ενεργειακού κόστους. Σε κάθε περίπτωση πάντως, καθώς τα μέτρα κρατικής ενίσχυσης των κρατών-μελών αυξάνονται, αντιστοίχως θα πρέπει να προσαρμοστεί και η ικανότητα της Κομισιόν να αξιολογεί και να εγκρίνει τέτοιου είδους μέτρα.

Μην προσπαθείτε να αντιγράψετε τον IRA

Μια πιθανή λύση στις αγκυλώσεις των κρατικών ενισχύσεων που σχετίζονται με τη βιομηχανική πολιτική θα μπορούσε να είναι η υιοθέτηση περισσότερων κανόνων από την ΕΕ. Πέρα όμως από τους περιορισμούς που απορρέουν από το καταστατικό της, ο πρoϋπολογισμός που μπορεί να διαθέσει είναι από μόνος του ένα πρόβλημα. Και μια συμφωνία που να περιλαμβάνει ένα τεράστιο ποσό επιδοτήσεων ώστε να αναχαιτιστεί ο IRA είναι εξαιρετικά απίθανη.

Η ΕΕ δεν θα έπρεπε όμως να συρθεί σε έναν ατέρμονο αγώνα επιδοτήσεων – πόσω μάλλον με μια χώρα με τόσο μεγάλες τσέπες και με το κυρίαρχο παγκοσμίως αποθεματικό νόμισμα. Υπάρχει επίσης ο κίνδυνος «πεταμένων» επιδοτήσεων σε τομείς που ούτως ή άλλως θα προσάρμοζαν την παραγωγή τους σ’ έναν κόσμο χαμηλών εκπομπών άνθρακα.

Εκείνοι επίσης οι τομείς που χρειάζονται πελώρια ποσά καθαρής ενέργειας και καθαρού υδρογόνου θα πάνε όπου αυτοί οι πόροι είναι φθηνότεροι – και μπορεί να μην προτιμήσουν την ΕΕ. Αυτό δεν σημαίνει ότι η ΕΕ θα αποβιομηχανοποιηθεί καθώς εξειδικευμένες κατάντη βιομηχανίες μπορεί να διατηρήσουν εξίσου την παρουσία τους στην Ευρώπη ως μέλη καλά ενσωματωμένων αλυσίδων αξίας.

Η Ευρώπη έχει δίκιο να ανθίσταται στα στοιχεία προστατευτισμού του IRA. H ΕΕ δεν πρέπει όμως να ξεχνάει ότι το πραγματικό όφελος στις τεχνολογίες χαμηλών εκπομπών άνθρακα έγκειται στις μειώσεις κόστους που πραγματοποιήθηκαν, από τις οποίες επωφελείται η κάθε χώρα και το παγκόσμιο κλίμα προπαντός. Ούτε επίσης θα πρέπει να ξεχνά ότι οι δικοί της μηχανισμοί, το ETS (Σύστημα Δικαιωμάτων Εκπομπής Άνθρακα) και το Ταμείο Καινοτομίας (Innovation Fund), αξίζουν εκατομμύρια δολάρια σε έσοδα από δημοπρασίες και πωλήσεις δικαιωμάτων.

Τόσο οι ΗΠΑ όσο και η ΕΕ πρέπει να αξιοποιήσουν τη μεταξύ τους ένταση για να ανασυστήσουν τον ΠΟΕ – με πλήρη στελέχωση του δευτεροβάθμιου οργάνου του. Για τις ΗΠΑ, το CBAM (Μηχανισμός Συνοριακής Προσαρμογής Άνθρακα) της ΕΕ μπορεί να έχει ανεπιθύμητα στοιχεία προστατευτισμού, ενώ αντίστοιχα η ΕΕ ανησυχεί για την buy local νοοτροπία του IRA.

Αντί να επιτίθεται η μία στις πολιτικές της άλλης –και καθώς και οι δύο υποστηρίζουν τις μειώσεις στις βιομηχανικές εκπομπές άνθρακα– πρέπει να βρουν τρόπους συνεργασίας, μέσα από συμμαχίες και κοινές δράσεις, που μπορούν να ενισχύσουν περαιτέρω την πράσινη ανάπτυξη στις δύο πλευρές του Ατλαντικού.