Οικονομική Επιθεώρηση, Ιανουάριος 2021, τ. 1002

ΣΥΝΕΝΤΕΥΞΗ ΤΟΥ ΜΗΝΑ στους Αντώνη Δ. Παπαγιαννίδη και Χάρη Σαββίδη

Προτεραιότητα στην ελληνική οικονομία για τις επενδύσεις από τον «κουμπαρά» του ασφαλιστικού

Ο υφυπουργός Εργασίας και Κοινωνικών Υποθέσεων, Πάνος Τσακλόγλου, ανοίγει τα χαρτιά του για τη μεταρρύθμιση στο ασφαλιστικό, τα αναδρομικά και τις εκκρεμείς συντάξεις

Προς ποια κατεύθυνση θα κινηθεί τώρα η όποια πρόσθετη προσαρμογή του ασφαλιστικού; Θα επηρεασθεί κυρίως ο πρώτος, ο δεύτερος ή ο τρίτος πυλώνας του ασφαλιστικού;

Στην παρούσα φάση, η κύρια μεταρρύθμιση που θα επιδιωχθεί στη δομή του ασφαλιστικού αφορά την επικουρική ασφάλιση. Η επικουρική ασφάλιση είναι τμήμα της κοινωνικής ασφάλισης και ανήκει στον πρώτο πυλώνα του ασφαλιστικού μας συστήματος. Η σχεδιαζόμενη αλλαγή θα οδηγήσει σε σταδιακή μετατροπή της επικουρικής ασφάλισης από διανεμητική (νοητής κεφαλαιοποίησης, μηδενικού ελλείμματος) που είναι σήμερα σε κεφαλαιοποιητική. Σε δεύτερο χρόνο θα γίνουν αλλαγές και στον δεύτερο πυλώνα τόσο για την εφαρμογή κοινοτικών οδηγιών όσο και, κυρίως, για την ενδυνάμωση και θωράκιση του ρόλου του.

Ως προς τον δεύτερο πυλώνα, γιατί τα επαγγελματικά ταμεία δεν «περπάτησαν», ενώ η σχετική νομοθεσία υπάρχει εδώ και δύο δεκαετίες;

Νομίζω ότι αυτό συνέβη για διαφορετικούς λόγους πριν και μετά την κρίση της προηγούμενης δεκαετίας. Πριν από την κρίση, η υπερβολική γενναιοδωρία του δημόσιου συστήματος –δυστυχώς, με δανεικά– καθιστούσε τη συμπληρωματική ασφάλιση σχεδόν αχρείαστη, ενώ, κατά τη διάρκεια της κρίσης, τα ασφυκτικά οικονομικά περιθώρια την καθιστούσαν σχεδόν περιττή πολυτέλεια. Επιπρόσθετος περιοριστικός παράγοντας ήταν και τα υψηλά ποσοστά των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης, τα οποία μειώνουμε σταδιακά. Είναι γεγονός ότι τον δεύτερο πυλώνα ασφάλισης στην Ελλάδα επιλέγει κάτι λιγότερο από το 3% του ενεργού πληθυσμού, όταν στην Ευρωπαϊκή Ένωση το αντίστοιχο ποσοστό είναι περίπου 25%. Στόχος μας είναι να αναπτυχθεί η επαγγελματική ασφάλιση πάνω σε στέρεες βάσεις, με κανόνες που θα ανταποκρίνονται στη σύγχρονη πραγματικότητα, στις ανάγκες των ασφαλισμένων και στον υγιή ανταγωνισμό. Η Ελλάδα πρόσφατα ενσωμάτωσε την τελευταία Οδηγία της ΕΕ σχετικά με την επαγγελματική ασφάλιση και είμαστε στη διαδικασία έκδοσης της δευτερογενούς νομοθεσίας ώστε αυτή να καταστεί πλήρως λειτουργική. Σε δεύτερο στάδιο θέλουμε να δουλέψουμε πάνω στον εκσυγχρονισμό του εποπτικού πλαισίου της επαγγελματικής ασφάλισης, που σήμερα παρουσιάζει ορισμένες δυσλειτουργίες.

Όσον αφορά τον τρίτο πυλώνα, δηλαδή την –φορολογικά ευνοούμενη– προσφυγή στην ιδιωτική ασφάλιση, θα μπει κι αυτή στη συζήτηση; Τώρα ή σε επόμενο στάδιο; Αντέχεται δημοσιονομικά;

Ο τομέας της ιδιωτικής ασφάλισης είναι εκτός των αρμοδιοτήτων μου και του Υπουργείου Εργασίας γενικότερα, αλλά, προφανώς, και σε αυτή την περίπτωση η κυβέρνηση επιδιώκει την ενίσχυση της αγοράς μέσω υγιών κανόνων ανταγωνισμού και παροχής των κατάλληλων κινήτρων. Πάντως, πριν προχωρήσουμε σε οποιαδήποτε αλλαγή, θα προηγηθεί προσεκτική ανάλυση των πιθανών επιπτώσεών της στην αποταμίευση, τα δημόσια οικονομικά αλλά και την κατανομή εισοδήματος.

Εκτιμάτε ότι το επίπεδο εμπιστοσύνης υπό ελληνικές συνθήκες υπάρχει/μπορεί να εξασφαλιστεί, όσον αφορά τη διαχείριση των χαρτοφυλακίων που θα δημιουργούνται τόσο στην επικουρική ασφάλιση όσο και στα επαγγελματικά ταμεία;

Δεν είμαι οπαδός της προσέγγισης των πραγμάτων μέσα από το πρίσμα της «ελληνικής ιδιαιτερότητας». Παρότι υπάρχουν προηγούμενα τα οποία θα μπορούσαν να θεωρηθούν αρνητικά, η εμπειρία σχεδόν όλων των αναπτυγμένων χωρών δείχνει ότι η κεφαλαιοποιητική ασφάλιση –παρά τις σύμφυτες με αυτή διακυμάνσεις αποδόσεων– μακροχρονίως έχει πολύ ικανοποιητικές αποδόσεις, ιδίως σε σύγκριση με διανεμητικά συνταξιοδοτικά συστήματα δημογραφικά γερασμένων κοινωνιών. Βεβαίως, η Πολιτεία οφείλει να παρέχει ισχυρούς εποπτικούς θεσμούς για τη λειτουργία της κεφαλαιοποιητικής ασφάλισης. Επιπρόσθετα, η λειτουργία των αντιστοίχων ταμείων πρέπει να γίνεται μέσα σε αυστηρά προκαθορισμένο πλαίσιο από επαγγελματίες με κατάλληλες τεχνικές γνώσεις, μακριά από πολιτικές παρεμβάσεις. Ήδη εργαζόμαστε για την κατάρτιση του αντιστοίχου νομοθετικού πλαισίου, που θα συνοδεύεται για πρώτη φορά στα χρονικά της κοινωνικής ασφάλισης όχι μόνο από αναλογιστική μελέτη αλλά κι από μελέτη μακροοικονομικής ανάπτυξης και μελέτη βιωσιμότητας του δημοσίου χρέους.

Μπορεί κανείς να ελπίσει ότι το ασφαλιστικό, με το νέο του ένδυμα, θα γίνει εργαλείο επενδύσεων, συνεπώς ανάπτυξης; Πώς; Μπορείτε να το εξηγήσετε στον μέσο άνθρωπο, πειστικά, αυτό; Κάποτε, το ασφαλιστικό δημιουργούσε πλεονάσματα που μπορούσαν να επενδύονται – καλά ή κακά. Τώρα παράγει ελλείμματα που καλείται να στηρίξει ο Προϋπολογισμός. Πού οδηγεί αυτή η κατάσταση;

Τα διανεμητικά συνταξιοδοτικά συστήματα δημιουργούν πλεονάσματα στα πρώτα τους στάδια, όταν υπάρχουν πολλοί ασφαλισμένοι και ελάχιστοι συνταξιούχοι. Τα πλεονάσματα αυτά μπορούν να χρησιμοποιηθούν για τη χρηματοδότηση επενδύσεων, οι οποίες υπό κατάλληλες συνθήκες μπορούν να δώσουν μεγάλη ώθηση στην οικονομία. Αυτό συνέβη στη χώρα μας στις πρώτες δεκαετίες λειτουργίας του ΙΚΑ. Όμως, όταν τα συστήματα αυτά ωριμάζουν, παύουν να δημιουργούν νέα πλεονάσματα, ενώ όταν οι χώρες μπαίνουν σε φάση δημογραφικής γήρανσης, αρχίζουν τα προβλήματα χρηματοδότησης. Όταν οι άλλες ευρωπαϊκές χώρες αντιλήφθηκαν τις συνέπειες της γήρανσης του πληθυσμού στα συνταξιοδοτικά τους συστήματα ενθάρρυναν τη δημιουργία συμπληρωματικής ασφάλισης κεφαλαιοποιητικής μορφής, κυρίως μέσα από τη δημιουργία επαγγελματικών ταμείων, ώστε να επιτύχουν «διαφοροποίηση κινδύνου» και να μετριάσουν τις επιπτώσεις της γήρανσης του πληθυσμού στο ασφαλιστικό τους σύστημα. Αντίθετα, στην Ελλάδα δημιουργήσαμε την επικουρική ασφάλιση διανεμητικού χαρακτήρα – και μάλιστα με ποσοστά αναπλήρωσης ακόμα υψηλότερα από αυτά της κύριας ασφάλισης, εκτοξεύοντας τον δημογραφικό κίνδυνο στα ύψη. Η σχεδιαζόμενη μεταρρύθμιση της επικουρικής ασφάλισης αποσκοπεί στον περιορισμό αυτού του κινδύνου, ενώ οι συλλεγόμενες εισφορές σε μεγάλο βαθμό θα επενδυθούν εγχωρίως, δίνοντας ώθηση στους ρυθμούς μεγέθυνσης της ελληνικής οικονομίας.

Γιατί, για μία ακόμη φορά, μιλάμε για παρέμβαση στο ασφαλιστικό, μετά από τρεις και τέσσερις παρόμοιες – ιδίως τα χρόνια των Μνημονίων;

Ακριβώς για τους λόγους που αναφέρθηκαν προηγουμένως. Η κάλυψη των διαρκώς αυξανόμενων ελλειμμάτων της κοινωνικής ασφάλισης από τον Προϋπολογισμό εκτόξευσε τον δημόσιο δανεισμό και είχε καθοριστική συμβολή στο ξέσπασμα της κρίσης που βιώσαμε την προηγούμενη δεκαετία. Μέσα από περικοπές συντάξεων αλλά και ασφαλιστικές μεταρρυθμίσεις, το σύστημα μπήκε σε ένα μονοπάτι που, σύμφωνα με τις διαθέσιμες αναλογιστικές μελέτες, μακροχρονίως οδηγεί σε επίπεδα συνταξιοδοτικών δαπανών ως ποσοστού του ΑΕΠ όμοια με αυτά των εταίρων μας στην ΕΕ. Όμως, το υφιστάμενο σύστημα είναι υπερβολικά εκτεθειμένο στον δημογραφικό κίνδυνο (δηλαδή στις συνέπειες της γήρανσης του πληθυσμού), δεν βοηθά στην ανάπτυξη της οικονομίας και δεν φαίνεται να εμπνέει εμπιστοσύνη στους νέους ασφαλισμένους, παρέχοντας εμμέσως κίνητρα για ανασφάλιστη εργασία. Αυτά ακριβώς τα κακώς κείμενα προσπαθεί να ανατρέψει η σχεδιαζόμενη μεταρρύθμιση της επικουρικής ασφάλισης. Με άλλα λόγια, πρόκειται για μια ασφαλιστική μεταρρύθμιση διαφορετική από αυτές στις οποίες αναφέρεστε. Δεν την επιβάλλει κάποιο Μνημόνιο ή δανειακή σύμβαση, ή κάποια απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας. Επίσης, δεν ρυθμίζει τα τρέχοντα, τις τρέχουσες συντάξεις, τις τρέχουσες εισφορές, την τρέχουσα συγκυρία και τις ανάγκες της. Είναι μια μεταρρύθμιση που προνοεί για τις συντάξεις που θα δοθούν σε 40 χρόνια, που διαχειρίζεται το ασφαλιστικό σαν εργαλείο ευημερίας και το μετατρέπει, μακροπρόθεσμα, σε μοχλό ανάπτυξης.

Κάποια στιγμή, δεκαετία του ‘80, ο Γιάννης Σπράος είχε πει το δυσάρεστο πλην σοφό: «Γεννάμε πολύ λίγο και δεν πεθαίνουμε αρκετά!» Μήπως αυτό, δηλαδή το δημογραφικό, είναι –και συνεχίζει να είναι– η ρίζα του κακού;

Αναμφίβολα, η θεαματική βελτίωση του προσδόκιμου της επιβίωσης του πληθυσμού τις τελευταίες δεκαετίες είναι από τα πιο μεγάλα μας επιτεύγματα και δεν νομίζω ότι ο Γιάννης Σπράος θα διαφωνούσε με αυτή τη διαπίστωση. Όμως, αυτό το επίτευγμα σε συνδυασμό με την πτώση της γονιμότητας αύξησε κατακόρυφα τις δυσκολίες των διανεμητικών συνταξιοδοτικών συστημάτων. Όπως ανέφερα και προηγουμένως, αυτό δεν ήταν κάποια ελληνική ιδιαιτερότητα. Παρατηρήθηκε σε όλες σχεδόν τις αναπτυγμένες χώρες. Η ελληνική ιδιαιτερότητα ήταν ότι, αντίθετα με τις άλλες χώρες, προσπαθήσαμε να αντιμετωπίσουμε αυτό το πρόβλημα με τον λάθος τρόπο. Δηλαδή, αντί διαφοροποίησης στο ασφαλιστικό σύστημα με την εισαγωγή στοιχείων κεφαλαιοποίησης, ενισχύσαμε ακόμα περισσότερο τη διανεμητική του φύση και την έκθεσή του στον δημογραφικό κίνδυνο. Ενώ τα δημογραφικά δεδομένα της χώρας μας δεν είναι ενθαρρυντικά, οι εξελίξεις στην αγορά εργασίας τα επόμενα χρόνια μπορεί να μην επηρεάσουν αρνητικά τον λόγο ασφαλισμένων/συνταξιούχων, για τρεις κυρίως λόγους. Πρώτον, όπως προέβλεπαν οι διεθνείς οίκοι πριν από το ξέσπασμα της πανδημίας, τα επόμενα χρόνια ελπίζουμε ότι η ελληνική οικονομία θα επανέλθει σε σταθερούς και διατηρήσιμους ρυθμούς (με τη βοήθεια των πόρων του Ταμείου Ανάκαμψης, αλλά και τη σταθερή προσήλωση στον δρόμο των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων), με συνακόλουθη μείωση του ποσοστού ανεργίας. Δεύτερον, παρότι το ελληνικό ποσοστό συμμετοχής των γυναικών στην αγορά εργασίας είναι αισθητά χαμηλότερο του ευρωπαϊκού μέσου όρου, κατά την τελευταία δεκαετία και παρά την οικονομική κρίση αυξανόταν διαρκώς και η τάση αυτή αναμένεται να διατηρηθεί και τα επόμενα χρόνια. Τρίτον, με τις μεταρρυθμίσεις της τελευταίας δεκαετίας εξαλείφθηκαν τα κίνητρα για πρόωρη συνταξιοδότηση, ενώ αυξήθηκε και το ηλικιακό όριο συνταξιοδότησης. Όλα αυτά φαίνεται να οδηγούν στο συμπέρασμα ότι στα επόμενα χρόνια, και παρά την όποια αύξηση του αριθμού των συνταξιούχων, ο λόγος ασφαλισμένων/συνταξιούχων δεν θα χειροτερέψει και πιθανόν να βελτιωθεί, δίνοντας ανάσες στο ασφαλιστικό μας σύστημα. Όμως, μακροχρονίως, οι συνέπειες της γήρανσης του πληθυσμού στο ασφαλιστικό αναμένεται να επανεμφανισθούν με μεγάλη οξύτητα. Εξ ου και η ανάγκη να μεριμνήσουμε για τις επόμενες γενιές από σήμερα κιόλας.

Όλον αυτόν τον καιρό ζήσαμε στον αστερισμό της καταβολής των αναδρομικών. Αλλά και κάποιων πρόσθετων προσαρμογών προς την κατεύθυνση της βελτίωσης των συντάξεων. Κάτι τέτοιο δεν θα πρέπει να σημαίνει ότι το σύστημα υγιαίνει; Αν ναι, γιατί τώρα μια πρόσθετη παρέμβαση;

Τους λόγους της αναγκαιότητας της νέας παρέμβασης τους ανέλυσα προηγουμένως. Η μεταρρύθμιση δεν αφορά τη λογιστική βιωσιμότητα του ασφαλιστικού. Λογιστικά βιώσιμο ασφαλιστικό έχουν πολλές φτωχές χώρες με φτωχούς εργαζομένους και φτωχούς συνταξιούχους. Η μεταρρύθμιση αφορά την προοπτική της οικονομίας, τη δημιουργία συνθηκών για ταχύτερη μεγέθυνση και δημιουργία πλούτου. Είναι μια μεταρρύθμιση που καθιστά το ασφαλιστικό σύστημα εργαλείο ανάπτυξης της οικονομίας προς όφελος και των εργαζομένων και των συνταξιούχων. Οι προσαρμογές στις οποίες αναφέρεστε (αναδρομικά, αύξηση επικουρικών συντάξεων) ήταν αποτέλεσμα δικαστικών αποφάσεων. Πάντως, θα ήταν ευχής έργον να υπάρξουν σταθεροί και μόνιμοι κανόνες και ο δημόσιος διάλογος να επικεντρωθεί περισσότερο σε ζητήματα που έχουν να κάνουν με την ανάπτυξη της οικονομίας και το νέο παραγωγικό μοντέλο που έχει ανάγκη η χώρα.

Τι θα γίνει με την εκκαθάριση των εκκρεμών συντάξεων; Τελικά πόσες είναι; Με τι ρυθμό εκκαθαρίζονται/μειώνονται, με τι ρυθμό προστίθενται νέες;

Το πρόβλημα των εκκρεμών συντάξεων είναι χρόνιο και κανείς δεν μπορεί να είναι ικανοποιημένος με τις παρατηρούμενες καθυστερήσεις. Η σταδιακή ενοποίηση των φορέων κοινωνικής ασφάλισης που επιχειρήθηκε την προηγούμενη δεκαετία και κατέληξε στην ίδρυση του ΕΦΚΑ ήταν μία κίνηση προς τη σωστή κατεύθυνση. Όμως, πολύ φοβάμαι ότι η ουσιαστική ενοποίηση είχε προχωρήσει ελάχιστα. Οι κανόνες των ταμείων που συγχωνεύτηκαν στον ΕΦΚΑ μόνο ενιαίοι δεν ήταν και οι νομοθετικές αλλαγές της τελευταίας δεκαετίας περιέπλεξαν σοβαρά την κατάσταση. Σε πολλές περιπτώσεις οι κανόνες δεν εφαρμόστηκαν ή εφαρμόστηκαν με λανθασμένο τρόπο, ιδίως στην περίπτωση των διαδοχικών και παράλληλων συντάξεων. Επιπρόσθετα, η χρήση νέων τεχνολογιών στην απονομή συντάξεων ήταν μάλλον αναποτελεσματική. Στη σημερινή συγκυρία, κάτω από πολύ αντίξοες συνθήκες επιχειρούμε να διορθώσουμε την υφιστάμενη κατάσταση. Σταδιακά, προχωράμε στη θέσπιση ενιαίων, απλών και οριζόντιων κανόνων υπαγωγής και παροχών, ενώ ταυτόχρονα στον ΕΦΚΑ συντελείται σημαντική πρόοδος στην ψηφιοποίηση της ασφαλιστικής ιστορίας και την παραμετροποίηση των υφισταμένων κανόνων ώστε σταδιακά να καταλήξουμε στη γρήγορη, ψηφιακή απονομή των συντάξεων. Στους αμέσως επόμενους μήνες σκοπεύουμε να προχωρήσουμε σε κωδικοποίηση της ασφαλιστικής νομοθεσίας (πρώτα διοικητική και, κατόπιν, νομοθετική), κάτι που επίσης θα βοηθήσει στην απλοποίηση των κανόνων και την οριστική επίλυση του προβλήματος των εκκρεμών συντάξεων. Όπως τόνισε πρόσφατα ο πρωθυπουργός, η εκκαθάριση των εκκρεμών συντάξεων αποτελεί βασική προτεραιότητα της κυβέρνησης και προς αυτή την κατεύθυνση έχουν γίνει μεγάλες προσπάθειες από τη διοίκηση του ΕΦΚΑ, παρά τα προβλήματα που θέτει η κρίση της πανδημίας στη λειτουργία του οργανισμού.