Μπορεί μια νομισματική ένωση να επιβιώσει χωρίς δημοσιονομική ένωση; Αυτό το ερώτημα στοιχειώνει την Ευρωζώνη ήδη από τη δημιουργία της. Η ενιαία νομισματική ζώνη, η οποία συνειδητά και ρητά σχεδιάστηκε κατά τρόπο που να αποκλείει τις δημοσιονομικές μεταβιβάσεις, θεωρήθηκε από πολλούς οικονομολόγους καταδικασμένη σε αποτυχία – προτού καλά καλά δρομολογηθεί. Επιβίωσε της υπαρξιακής κρίσης που πέρασε το 2010-12 με προσωρινές μόνο λύσεις, ενώ και σήμερα δεν έχει καταφέρει να δώσει μια καλύτερη απάντηση σ’ αυτό το ερώτημα.

Η εξέλιξη της Ευρωζώνης

Κατά παράδοξο όμως τρόπο, οι προοπτικές να υπάρξει δημοσιονομική ένωση στην Ευρωζώνη εμφανίζονται σήμερα βελτιωμένες – και τούτο επειδή έχει μεταβληθεί η φύση της αναγκαίας δημοσιονομικής ενοποίησης. Παραδοσιακά, η δημοσιονομική ένωση θεωρείται ότι συνεπάγεται μεταβιβάσεις πόρων από περιοχές με ισχυρή ανάπτυξη προς άλλες που εμφανίζουν οικονομική υποχώρηση, και στην Ευρώπη παραμένει ισχυρή η αντίθεση της κοινής γνώμης προς την ιδέα να στηρίξουν ισχυρότερες χώρες τις πιο αδύναμες. Όμως, σταδιακά αυτή η ομοσπονδιακή εκδοχή «σταθεροποιητικής» πολιτικής έχει καταστεί λιγότερο σημαντική. Η Ευρωζώνη έχει εξελιχθεί προς δύο κατευθύνσεις, οι οποίες ανοίγουν έναν διαφορετικό δρόμο προς τη δημοσιονομική ένωση – έναν δρόμο που, δυνητικά, μπορεί να αποδειχθεί περισσότερο αποδεκτός.

Πρώτον, ήδη από το 2012 η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα έχει διαμορφώσει εργαλεία πολιτικής που επιτρέπουν τον περιορισμό των αδικαιολόγητων διαφοροποιήσεων στο κόστος δανεισμού ισχυρότερων και πιο αδύναμων χωρών – έχει αποδείξει, δε, την προθυμία της να χρησιμοποιήσει τα εν λόγω εργαλεία. Αυτό έχει δώσει στις εθνικές δημοσιονομικές πολιτικές, που παίζουν έναν καίριο σταθεροποιητικό ρόλο στην Ευρωζώνη, τη δυνατότητα να απαλύνουν τον οικονομικό κύκλο στις ακραίες φάσεις του. Με τη σειρά του, αυτό περιορίζει την ανάγκη για  δημοσιονομικές μεταβιβάσεις από χώρα σε χώρα.

Δεύτερον, η Ευρώπη δεν βρίσκεται πλέον αντιμέτωπη μόνο, και προπαντός, με κρίσεις αναγόμενες σε επισφαλείς πολιτικές επιμέρους χωρών. Αντιθέτως: χρειάστηκε να αντιμετωπίσει κοινά, εισαγόμενου χαρακτήρα σοκ, όπως εκείνα της πανδημίας, της ενεργειακής κρίσης ή του πολέμου στην Ουκρανία. Τα σοκ αυτά είναι πολύ μεγάλα για να μπορέσουν οι χώρες να τα διαχειριστούν μόνες τους. Ως εκ τούτου, παρατηρείται μικρότερη αντίδραση στο να αναζητηθούν λύσεις μέσω της ανάληψης κοινής δημοσιονομικής δράσης.

Νέοι καιροί, νέες προκλήσεις 

Η ανταπόκριση της Ευρώπης στην πανδημία κατέγραψε αυτήν ακριβώς την καινούργια πραγματικότητα. Δημιουργήθηκε ένα ταμείο ύψους 750 δισ. ευρώ, με στόχο την υποβοήθηση των κρατών-μελών της ΕΕ, ώστε να ανταποκριθούν στις προκλήσεις της πράσινης και της ψηφιακής μετάβασης. Αναγκαία, δε, προϋπόθεση προκειμένου το δημοσιονομικό πλαίσιο της ΕΕ να κινηθεί προς κατεύθυνση περισσότερο ομοσπονδιακή, είναι οι χώρες που λαμβάνουν αυτές τις χρηματοδοτήσεις να τις χρησιμοποιούν με αποτελεσματικό τρόπο.

Στην παρούσα φάση, η Ευρώπη χρειάζεται πλέον να αντιμετωπίσει μια σειρά από προκλήσεις υπερεθνικού χαρακτήρα, οι οποίες θα απαιτήσουν μεγάλης έκτασης επενδύσεις μέσα σε περιορισμένα χρονικά πλαίσια – συμπεριλαμβανομένων των παρεμβάσεων αμυντικού χαρακτήρα, παράλληλα με εκείνες για την πράσινη μετάβαση και την ψηφιοποίηση. Έτσι όπως είναι διαμορφωμένη, ωστόσο, η Ευρώπη δεν διαθέτει κάποια ομοσπονδιακή στρατηγική χρηματοδότησής τους. ούτε όμως υπάρχει και η δυνατότητα να αναληφθεί αυτό το βάρος  σε εθνικό επίπεδο, καθώς οι ευρωπαϊκοί δημοσιονομικοί κανόνες, αλλά και οι κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις, περιορίζουν τη δυνατότητα των επιμέρους χωρών να αναλαμβάνουν αυτόνομα δράση. Είναι πρόδηλη η αντίθεση με την περίπτωση των ΗΠΑ, όπου η κυβέρνηση Μπάιντεν έχει ευθυγραμμίσει την ομοσπονδιακή χρηματοδότηση, τις προσαρμογές στους ρυθμιστικούς κανόνες και την παροχή φορολογικών κινήτρων προκειμένου να επιδιωχθεί η επίτευξη εθνικών στόχων. 

Αν δεν αναληφθεί δράση, υπάρχει φανερός κίνδυνος η Ευρώπη να μην μπορέσει να ανταποκριθεί στους στόχους που έχει θέσει για το κλίμα, να μην εκπληρώσει την υποχρέωσή της για ασφάλεια που απαιτούν οι πολίτες της, και να χάσει τη βιομηχανική της βάση προς όφελος περιοχών που επιβάλλουν στον εαυτό τους λιγότερους περιορισμούς. Για τον λόγο αυτό, η παθητική επαναφορά των παλιότερων δημοσιονομικών κανόνων –των οποίων η ισχύς είχε ανασταλεί κατά τη διάρκεια της πανδημίας– θα αποτελούσε τη χειρότερη δυνατή προσέγγιση.

Αυστηροί δημοσιονομικοί κανόνες, αλλά και ελαστικοί 

Συνεπώς η Ευρώπη διαθέτει δύο επιλογές. Η μία είναι να χαλαρώσει τους δημοσιονομικούς της κανόνες καθώς και τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων, πράγμα που θα παρείχε στα κράτη-μέλη τη δυνατότητα να σηκώσουν τα ίδια το πλήρες βάρος των αναγκαίων επενδύσεων. Καθώς όμως ο διαθέσιμος δημοσιονομικός χώρος δεν είναι ισοκατανεμημένος ανά την Ευρωζώνη, μια τέτοια προσέγγιση θα ήταν εξ υπαρχής σπατάλη.  Οι προκλήσεις που αφορούν όλους από κοινού –και τέτοιες είναι εκείνες της κλιματικής κρίσης, ή πάλι της άμυνας– λειτουργούν σε δυαδική βάση: είτε όλες οι χώρες επιτυγχάνουν τους κοινούς στόχους τους, είτε καμιά δεν επιτυγχάνει κάτι τέτοιο. Αν ορισμένες χώρες έχουν τη δυνατότητα να χρησιμοποιήσουν τον διαθέσιμο σ’ αυτές δημοσιονομικό χώρο ενώ άλλες όχι, τότε η θετική επίπτωση από τη συνολική επένδυση θα αποβεί χαμηλότερη, καθώς καμιά χώρα δεν θα κατορθώνει να επιτύχει την κλιματική ή τη στρατιωτική της ασφάλεια.

Η δεύτερη προσέγγιση έγκειται στο να επαναπροσδιοριστεί το δημοσιονομικό πλαίσιο της ΕΕ παράλληλα με τη διαδικασία λήψεως αποφάσεων, κατά τρόπο που να καταστούν πλέον κατάλληλα για τις προκλήσεις που αντιμετωπίζουμε από κοινού. Στο σημείο που βρισκόμαστε σήμερα, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή έχει καταθέσει μια πρόταση περί νέων δημοσιονομικών κανόνων. καθώς, δε, βρίσκεται υπό συζήτηση νέα διεύρυνση της Ένωσης, η συγκυρία είναι κατάλληλη για να προωθηθούν παρόμοιες αλλαγές.

Οι δημοσιονομικοί κανόνες θα πρέπει να είναι ταυτόχρονα αυστηροί, ώστε να εξασφαλίζουν μεσοπρόθεσμα τη δημοσιονομική αξιοπιστία των κρατών, αλλά και ελαστικοί, ώστε να δίνουν στις κυβερνήσεις τη δυνατότητα να αντιδρούν σε απρόβλεπτα σοκ. Το σημερινό σύστημα κανόνων δεν έχει ούτε το ένα ούτε το άλλο γνώρισμα, οπότε καταλήγει σε πολιτικές πολύ χαλαρές στις ανοδικές φάσεις και πολύ σφιχτές στις πτωτικές. Η πρόταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής θα οδηγούσε εν πολλοίς στην αντιμετώπιση αυτού του φαινομένου προ-κυκλικότητας. ακόμη όμως κι αν εφαρμοζόταν συνολικά, δεν θα μπορούσε να λειτουργήσει πλήρως ως χρυσή τομή ανάμεσα  στους σκληρούς κανόνες –που οφείλουν να είναι αυτόματοι, ώστε να είναι και πειστικοί– και την ελαστικότητα.

Κάν’το όπως οι ΗΠΑ

Λύση εδώ μπορεί να δοθεί μόνο μέσω της μεταβίβασης προς το κέντρο περισσότερων εξουσιών του σκέλους δαπανών, πράγμα που με τη σειρά του θα επέτρεπε να λειτουργούν πιο αυτόματοι κανόνες για τα κράτη-μέλη. Αυτή, σε γενικές γραμμές, είναι η κατάσταση που επικρατεί στις ΗΠΑ, όπου μια ισχυρότερη ομοσπονδιακή κυβέρνηση «επαγρυπνά» δίπλα σε εν γένει άκαμπτους κανόνες που αφορούν τις πολιτείες, οι οποίες απαγορεύεται να δημιουργούν ελλείμματα. Οι κανόνες για ισοσκελισμένους προϋπολογισμούς είναι εκεί πειστικοί –με έσχατη κύρωση τη χρεοκοπία– ακριβώς επειδή  το βάρος των περισσότερων δαπανών που αποφασίζονται με διακριτική ευχέρεια αναλαμβάνεται σε ομοσπονδιακό επίπεδο.

Αν η Ευρώπη αποφάσιζε να λειτουργήσει ως ομοσπονδία για μέρος των επενδυτικών δαπανών που είναι αναγκαίες για την επίτευξη των σημερινών κοινών στόχων θα μπορούσε να επιτευχθεί και σ’ αυτήν μια αντίστοιχη ισορροπία. Δανεισμός και δαπάνες σε ομοσπονδιακό επίπεδο θα έφερναν μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα και θα άφηναν μεγαλύτερο δημοσιονομικό χώρο, καθώς το κόστος δανεισμού θα διαμορφωνόταν χαμηλότερα. Η άσκηση δημοσιονομικής πολιτικής σε εθνικό επίπεδο θα μπορούσε, πλέον, να επικεντρώνεται στη μείωση του χρέους και στη διαμόρφωση «μαξιλαριών» για τυχόν δύσκολους καιρούς. Θα ήταν επιπλέον εφικτή η λειτουργία πιο αυτόματων δημοσιονομικών κανόνων, ενώ θα ήταν πειστικότερο και το ενδεχόμενο τα κράτη- μέλη να χρεοκοπούν.

Παρόμοιες μεταρρυθμίσεις θα σήμαιναν μεγαλύτερο διαμοιρασμό κυριαρχίας, οπότε θα απαιτούσαν νέες μορφές αντιπροσώπευσης αλλά και συγκεντρωτικής διαδικασίας λήψεως αποφάσεων. Καθώς όμως η ΕΕ θα διευρυνθεί προκειμένου να συμπεριλάβει τα Βαλκάνια και την Ουκρανία, οι δύο αυτές συγκυρίες κατ’ ανάγκην θα βρεθούν συντονισμένες. Θα πρέπει να αποφύγουμε την επανάληψη σφαλμάτων του παρελθόντος, δηλαδή τη διεύρυνση της περιφερειακής έκτασης της ΕΕ χωρίς ενίσχυση του κέντρου της. αλλιώς κινδυνεύουμε να αποδυναμώσουμε την ΕΕ αντί να ενδυναμώσουμε τη δράση της.

Μια πιο συγκεντρωτική διαδικασία λήψεως αποφάσεων θα διευκολύνει με τη σειρά της την αποδοχή από μέρους των Ευρωπαίων πολιτών μιας μορφής αναθεώρησης των Συνθηκών της ΕΕ, πράγμα που οι Ευρωπαίοι διαμορφωτές πολιτικής δεν τόλμησαν μετά τα αποτυχημένα δημοψηφίσματα σε Γαλλία και Ολλανδία το 2005. Σήμερα, καθώς κινούμεθα προς τις εκλογές του 2024, αυτή η προοπτική φαίνεται μη ρεαλιστική, δεδομένου ότι πολλοί πολίτες και κυβερνήσεις αντιτίθενται προς την απώλεια κυριαρχίας που θα συνεπαγόταν μια αναθεώρηση των Συνθηκών. Πλην όμως και οι εναλλακτικές, μη ρεαλιστικές παρουσιάζονται.

Για μια στενότερη Ένωση

Οι στρατηγικές επιλογές που είχαν εξασφαλίσει την ευημερία και την ασφάλεια της Ευρώπης στο παρελθόν –η εναπόθεση στις ΗΠΑ της ευθύνης για την ασφάλεια, στην Κίνα για τις εξαγωγές και στη Ρωσία για την ενέργεια– είναι πλέον ανεπαρκείς, αβέβαιες ή μη αποδεκτές. Στον σημερινό νέο κόσμο, το ενδεχόμενο παράλυσης είναι προδήλως αδιανόητο για τους πολίτες, ενώ και η ριζική επιλογή της εξόδου από την ΕΕ έχει αποδώσει καταφανώς ανάμεικτα αποτελέσματα. 

Η δημιουργία μιας στενότερης Ένωσης θα αποδειχθεί τελικώς ότι αποτελεί τη μόνη οδό προκειμένου να εξασφαλιστεί η ασφάλεια και η ευημερία που προσδοκούν οι Ευρωπαίοι πολίτες.

©The Economist. Μεταφράστηκε και δημοσιεύθηκε από την Economia Media Α.Ε., έπειτα από ειδική άδεια. Το πρωτότυπο αγγλικό κείμενο βρίσκεται στο www.economist.com