Στην ενδοχώρα σπανίζουν οι συζητήσεις για τις σημαντικές συγκλίσεις που καταγράφονται μεταξύ των διοικητικών επιστημόνων που εκκινούν από διαφορετική μεθοδολογική και ιδεολογική αφετηρία. Τόσο οι νεομαρξιστές όσο και υποστηρικτές της συστημικής θεωρίας −για να αναφέρω τα ρεύματα στα οποία εντάχθηκαν οι περισσότεροι− συγκλίνουν σε μια μείζονα κοινή ερμηνευτική παραδοχή: Το κράτος στην Ελλάδα είναι κομμματικό-πελατειακό. 

Συμφωνία υπάρχει και επί της αναγκαιότητας μεταρρύθμισης του κομματικού κράτους, άρα κοινή είναι η πεποίθηση τόσο για την ασθένεια όσο και για τη θεραπεία. Οι νεομαρξιστές χρησιμοποιούν ως κεντρική έννοια των αναλύσεών τους μια εξαλλαγή της γραφειοκρατίας, τον γραφειοκρατισμό − μια έννοια-ομπρέλα που τους επιτρέπει να εντάσσουν κάτω απ’ αυτήν πολλές διακυβερνήσεις και πολλά και διαφορετικά μεταρρυθμιστικά ή αντι-μεταρρυθμιστικά συμβάντα. Οι συστημικοί χρησιμοποιούν ως έννοια-κλειδί τον πελατειασμό, που απαντάται ως βασικός κώδικας στην οργάνωση και λειτουργία των πελατειακών συστημάτων. Αμφότεροι, όμως, συμφωνούν ότι η εν γένει λειτουργία της ελληνικής Δημόσιας Διοίκησης που είναι πελατειακή και κομματικοκρατούμενη είναι η κανονικότητά της.

Μεταρρυθμίσεις και ελληνική «ιδιαιτερότητα» 

Η επισήμανση αυτή είναι απολύτως κρίσιμη, διότι επιτρέπει τον αναστοχασμό μας πάνω σε κάτι που όντως υφίσταται και για το οποίο έχουμε πολύ περιορισμένη γνώση. Υποσημειώνουμε ότι η επιλεκτική μεταφορά θεωριών και ιδεών που προσιδιάζουν σε διαφορετικές κοινωνικο-οικονομικο-πολιτικές συνθήκες μας έχει οδηγήσει, επί σειρά δεκαετιών, στην αδυναμία θεώρησης όσων συμβαίνουν εμπρός και εντός μας. 

Η αρνητική νοηματοδότηση του πελατειασμού συμπαρασύρει και τις θετικές πλευρές της ελληνικότητας (φιλότιμο, αλληλεγγύη σε κρίσιμες στιγμές), οι οποίες αποτελούν τη συγκολλητική ουσία που επιτρέπει σε κάποιες μεταρρυθμίσεις να πετυχαίνουν και σε κάποιες άλλες όχι. Η επιτυχία των μεγάλων οριζόντιων μεταρρυθμίσεων της προηγούμενης δεκαετίας οφείλεται, εν πολλοίς, στο ότι πολλοί δημόσιοι υπάλληλοι, πολίτες όπως και ορισμένοι από το πολιτικό προσωπικό, τις στήριξαν. Τα ΚΕΠ, το ΑΣΕΠ και η ΔΙΑΥΓΕΙΑ δεν θα είχαν επιβιώσει χωρίς αυτή την υποστηρικτική δύναμη που συγκρότησε το μέτωπο που αντιπαρατέθηκε με σθεναρό τρόπο στις επιθέσεις των πελατοκρατών. 

Ο πελατειασμός είναι, λοιπόν, οριζόντιος και ο αντι-πελατειασμός, επίσης. Έχει, μάλιστα, ιδιαίτερο ενδιαφέρον να αναζητήσει κανείς τις βαθύτερες οσμώσεις του πελατειακού συστήματος με τις μεταρρυθμίσεις − ακριβέστερα, να μελετήσει τον τρόπο με τον οποίο διαπλέκονται οι δυτικοστραφείς μεταρρυθμίσεις των ανεπτυγμένων αγγλοσαξωνικών χωρών, που έχουμε επιχειρήσει τις τελευταίες δεκαετίες να υιοθετήσουμε, με τα δεδομένα, τυπικά και άτυπα, μιας χώρας με διαφορετική οικονομική, κοινωνική και πολιτιστική ταυτότητα. Η διαφοροποίηση ήταν εκείνη που επέτρεψε να ευοδωθούν αυτές οι μεταρρυθμίσεις κι όχι η «συνεπής» μεταφορά τους. 

Επαναλαμβάνω: Καμία από τις μνημειώδεις μεταρρυθμίσεις της Μεταπολίτευσης δεν θα υπήρχε χωρίς μια διαδικασία διαφοροποίησης που επέτρεψε την ομαλή ενσωμάτωσή τους στο ελληνικό συγκείμενο. 

Αντιθέτως, πολλές μεταρρυθμίσεις δεν ευοδώθηκαν ή καρκινοβατούν, επειδή δεν προηγήθηκε ή έγινε εσφαλμένα η διαδικασία ενσωμάτωσής τους. Η στοχοθεσία, η καρκινοβατούσα αξιολόγηση και οι λίστες δεξιοτήτων είναι μερικά τέτοια παραδείγματα. Αγνοούν το πραγματικό υπόστρωμα επί του οποίου καλούνται να ριζώσουν και να αναπαραχθούν. Πώς, όμως, μια (αφηρημένη) ορθολογική στοχοθεσία μπορεί να επιτευχθεί όταν η βάση της διοικητικής δράσης, παρ’ ημίν, είναι πελατειακές αρμοδιότητες και δομές εφαρμογής; Όταν ο ορθολογισμός που προϋποθέτει την κομματική ουδετερότητα υπονομεύεται εξ υπαρχής από κομματικούς εγκάθετους (π.χ. μετακλητούς) τι είδους αξιολόγηση μπορεί να γίνει; Και ποιο είναι το νόημα της επανεκπαίδευσης του υπαλλήλου που «υπολείπεται»; Σε τι, ακριβώς, να επανεκπαιδευτεί; Σε κάτι που δεν αφορά ούτε σχετίζεται με την καθημερινότητά του; 

Μαθαίνοντας από τις αποτυχίες μας

Έχοντας την «πολυτέλεια» να ζω στο διοικητικό πεδίο για τέσσερις, περίπου, δεκαετίες έχω, πέραν της θεωρητικής, και τη βιωματική γνώση των ιδιαιτεροτήτων και του τρόπου που οι μεταρρυθμίσεις πέτυχαν ή, στην πλειοψηφία τους, απέτυχαν. Συνοψίζοντας, τα μαθήματα που θα έπρεπε να είχαμε μάθει από τις αποτυχίες μας, είναι, οπωσδήποτε, τα εξής:

⸻ Η άγνοια του περιεχομένου και της διαδικασίας εφαρμογής των μεταρρυθμίσεων. Βασική αιτία γι’ αυτό είναι η απαιδευσία του πολιτικού προσωπικού και της διοικητικής ιεραρχίας. Ένα τέτοιο χαρακτηριστικό παράδειγμα είναι το φερόμενο ως «επιτελικό κράτος» − ένας ευφημισμός που δημιούργησε περισσότερες συγχύσεις από τα αποτελέσματα που παρήγαγε. Σημειωτέον, ότι η συζήτηση περί μεταρρυθμίσεων μεταξύ των μελών της ημεδαπής επιστημονικής κοινότητας υπολείπεται, κατά πολύ, της διεθνούς συζήτησης για τον τύπο των αλλαγών που χρειαζόμαστε σε συνθήκες καθολικής κρίσης και αλματώδους ανάπτυξης της τεχνολογίας. 

Το Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης, μια μεγάλη μεταρρύθμιση της δεκαετίας ’80, που υποτίθεται ότι θα λειτουργούσε εν είδει συμβούλου του κράτους για τις μεταρρυθμίσεις, δεν κατάφερε να ανταποκριθεί, θύμα και το ίδιο ενός άγριου κομματισμού, καθ’ όλες τις τέσσερις δεκαετίες της ύπαρξής του. 

Κατεπείγουσα παραμένει, ωστόσο, η ανάγκη επιμόρφωσης και εκπαίδευσης πολιτικών και διοικητικών στελεχών, η οποία δεν μπορεί να καλυφθεί από τις μελέτες των συμβουλευτικών εταιριών, οι περισσότερες των οποίων −ανεξαρτήτως της ποιότητάς τους− μένουν στο ράφι.

⸻ Ο κομματισμός που δεν εκδηλώνεται μόνον στο πεδίο των προσλήψεων, οι οποίες νοηματοδότησαν, για πολλούς, επί δεκαετίες, το περιεχόμενο των πελατειακών σχέσεων. Μετά την κατίσχυση του ΑΣΕΠ έναντι των κομματικών μηχανισμών και, παρά τις αδυναμίες του που πρέπει να αντιμετωπιστούν για να το κάνουν ισχυρότερο, σήμερα ο κομματισμός στη διοίκηση του ανθρώπινου δυναμικού έχει μεταφερθεί –μάλλον περιοριστεί− στο πεδίο των κρίσεων. Ιδιαίτερα άγριος παραμένει ο κομματισμός όσον αφορά το προσωπικό που υπηρετεί σε δομές πεδίων πολιτικής που βρίσκονται εκτός ΑΣΕΠ, και είναι πολλά. Επιπλέον, ο κομματισμός ανθεί και στα υπόλοιπα τμήματα του διοικητικού συστήματος, όπως είναι ο οργανωτικός σχεδιασμός, η διαχείριση των υποδομών και η ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών. Αυτά δεν έχουν καν αναλυθεί, επισταμένως, με βάση τον πελατειασμό και τον κομματισμό.

⸻ Η ασυνέχεια των εφαρμοζόμενων πολιτικών. Οι μεγάλες μεταρρυθμίσεις που μνημονεύτηκαν προηγουμένως κατάφεραν να ακυρώσουν τον κανόνα της ασυνέχειας των πολιτικών. Η πλειοψηφία τους, ωστόσο, κάμπτεται από την έλλειψη συναίνεσης σε μια στρατηγική εφαρμογής και αξιολόγησής τους. Τα περιγράμματα θέσεων και η στοχοθεσία που «σέρνονται», περισσότερο από δύο δεκαετίες, αποτελούν ένα ηχηρό παράδειγμα για το πώς τορπιλίζεται μια κρίσιμη μεταρρύθμιση μέσα από ασυνέχειες και συχνές τροποποιήσεις του ρυθμιστικού πλαισίου που εξυπηρετούν, κυρίως, συγκυριακές πολιτικές επιδιώξεις. 

Αυτό το σούρσιμο θα μπορούσε να θεωρηθεί ως μια αργή πρόοδος προς τα εμπρός αλλά, μάλλον, πρόκειται για στασιμότητα. Σ’ ένα παράδειγμα: ενώ υιοθετήσαμε μετά κόπων και βασάνων –τελευταίοι απ’ όλες τις χώρες της ΕΕ− την Ανάλυση Επιπτώσεων στην παραγωγή των νομοθετικών ρυθμίσεων, δημιουργήσαμε νέα «παραθυράκια» για την παράκαμψη της διαβούλευσης και, έτσι, σήμερα το ένα τρίτο των ρυθμίσεων των νομοσχεδίων προστίθεται μέσω τροπολογιών −εννοείται άνευ ουδεμίας διαβούλευσης, οι οποίες έχουν μεταλλαχθεί σε «πολυ-τροπολογίες»− συχνά, σε ολόκληρα νομοσχέδια. 

⸻ Αδυναμία πρόβλεψης και σχεδίου. Ίσως η πιο χαρακτηριστική περιοχή που δοκιμάζεται από την έλλειψη στρατηγικού σχεδίου είναι η πολιτική για τον έλεγχο της διαφθοράς. Ενώ έχουμε σωρεία διωκτικών αρχών υπολειπόμαστε, κατά πολύ, σε μηχανισμούς πρόληψης (βλ. την αβελτηρία και τις παλινωδίες για την εφαρμογή του εσωτερικού ελέγχου). Αυτό, με τη σειρά του, οδηγεί σε κατασπατάληση πόρων, περιορισμένη αποτελεσματικότητα και, εντέλει, στην αναγκαιότητα συγκάλυψης της πραγματικότητας με πολιτικο-κομματικούς πομφόλυγες, οι οποίοι, σε μείζονες φυσικές και ανθρωπογενείς καταστροφές, μπορούν να οδηγήσουν σε κρίση νομιμοποίησης όχι μόνο της κυβέρνησης, αλλά του πολιτικού συστήματος στο σύνολό του.

Εάν υπάρχει ένας κοινός τόπος μεταξύ των τριών διαφορετικών κομμάτων που άσκησαν τη διακυβέρνηση, στις τελευταίες δεκαετίες, αυτός είναι η απουσία ενός ολοκληρωμένου προγράμματος διοικητικών μεταρρυθμίσεων που να αποτελούσε μείζονα προτεραιότητά του. Η πολιτική για τη διοικητική μεταρρύθμιση ήταν είτε απούσα είτε μια δευτερεύουσας σημασίας δημόσια πολιτική. 

Μένει να δούμε κατά πόσον, στο μέλλον, η χώρα και η ελληνική κοινωνία θα τολμήσει να αναμετρηθεί με τον εαυτό της σ’ ένα στρατηγικό σχέδιο διοικητικής μεταρρύθμισης που θα υιοθετηθεί από τις κύριες πολιτικές δυνάμεις του τόπου. Η συναίνεση είναι απαραίτητη, καθόσον ο πελατειασμός είναι βαθιά ριζωμένος στο κοινωνικό σώμα. 

⸻ Τελευταίο, αλλ’ όχι έσχατο και απολύτως κρίσιμο: Πέραν των ιδεολογικών διαφορών ή των μεθοδολογικών διαφωνιών μεταξύ των επιστημόνων και των πολιτικών, παραμένει γεγονός αδιαμφισβήτητο η θλιβερή πορεία του εξευρωπαϊσμού. Τα «πακέτα» που φαγώθηκαν ως πασατέμπος και η τεράστια ευθύνη των φοβικών αξιωματούχων των Βρυξελλών, έχει ως αποτέλεσμα, μετά από πέντε κοινοτικά πακέτα εκατοντάδων εκατομμυρίων, η ελληνική δημόσια διοίκηση να μη γνωρίζει ποιος κάνει τι και πώς.

Χρέος όλων ημών, οι οποίοι από διαφορετικές αφετηρίες και με διαφορετικές πορείες υπηρετούμε τον εκσυγχρονισμό της δημόσιας διοίκησης και την πρόοδο, είναι να δώσουμε με σαφήνεια τον στόχο και τα μέσα με τα οποία μπορεί αυτός να πάψει να είναι ένα διαχρονικό desideratum. 

* Το κείμενο βασίστηκε σε εισήγηση στην παρουσίαση του βιβλίου του Μ. Σαματά Το κομματικό κράτος στην Ελλάδα στα 50 χρόνια από τη Μεταπολίτευση (1974-2024). Εκδόσεις Παπαζήση (Αθήνα, 2025). 

*O Παναγιώτης Καρκατσούλης είναι εμπειρογνώμονας δημόσιας διοίκησης, σύμβουλος ΑΣΕΠ, πρώην βουλευτής.