Χρειαζόμαστε μεγαλύτερες ή μικρότερες κυβερνήσεις; Το ερώτημα δεν έχει μονοσήμαντη απάντηση, γιατί συνδέεται με την αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα μιας κυβέρνησης. Προ covid, υπήρχε μια τάση διεθνώς υπέρ των μικρών και ευέλικτων σχημάτων, η σχετική συζήτηση μας απασχολούσε και στην Ελλάδα, παρότι οι κυβερνήσεις από το 1981 και μετά όλο διογκώνονταν. Μετά την πανδημία υπερτονίστηκε η ανάγκη ενός ισχυρού και παρεμβατικού κράτους. Ποιος θέλει τα μικρά σχήματα, ζήτω οι μεγάλες κυβερνήσεις! Από αυτή την άποψη οι δικές μας κυβερνήσεις είναι της μόδας, μέτρησε όμως κανένας πόσο αποτελεσματικές είναι; 

Η μάστιγμα των ανεφάρμοστων νόμων

Αυτό κι αν είναι άθλος. Στη χώρα μας, ως γνωστόν, ψηφίζονται μεταρρυθμίσεις και σωρεύονται νόμοι, οι οποίοι σπανίως εφαρμόζονται. Το 2019 η κυβέρνηση Μητσοτάκη έφτιαξε μια επιτροπή για την κωδικοποίηση της νομοθεσίας και την καταπολέμηση της πολυνομίας. Όσο αυτή η επιτροπή έκανε τη δουλειά της, η κυβέρνηση σώρευε νέους, ανεφάρμοστους νόμους, όπως έκαναν και όλες οι προηγούμενες. 

Παράδειγμα, ο κομβικός νόμος 4795/2021 για το Σύστημα Εσωτερικού Ελέγχου στον δημόσιο τομέα, δηλαδή για την υποχρέωση των φορέων του δημοσίου να διαχειρίζονται τους κινδύνους που επηρεάζουν την υλοποίηση των στρατηγικών και επιχειρησιακών τους στόχων, καθώς και την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητά τους. Για να το πετύχουν αυτό, υποχρεούνται να συστήσουν μια Μονάδα Διαχείρισης Κινδύνων – για ό,τι αποτελεί κίνδυνο για κάθε φορέα από την επανεμφάνιση μιας πανδημίας μέχρι την ασφάλεια των συγκοινωνιών κ.ά.  

Ο νόμος ψηφίστηκε στις 17 Απριλίου 2021, η πρώτη εγκύκλιος εφαρμογής του εκδόθηκε 9 μήνες μετά, στις 17 Ιανουαρίου 2022. Ένα χρόνο αργότερα 13 υπουργεία είχαν συστήσει Μονάδα Διαχείρισης Κινδύνων, 6 υπουργεία δεν ενδιαφέρθηκαν καθόλου, και σε κανένα δεν υπάρχει αναρτημένη έκθεση αυτής της μονάδας. Τον Μάρτιο του 2023, με τον νόμο 5013, για πρώτη φορά οριοθετήθηκε η έκταση εφαρμογής του νόμου, περιλαμβάνοντας την Προεδρία της Δημοκρατίας, τα υπουργεία, τις αποκεντρωμένες διοικήσεις και τις ανεξάρτητες αρχές χωρίς νομική προσωπικότητα, που υποχρεώθηκαν να συστήσουν τα αρμόδια όργανα για τη διαχείριση κινδύνων εντός τριών μηνών από τη δημοσίευση του νόμου. 

Σύμφωνα με τον ίδιο νόμο, τα δύο πρώτα χρόνια (2023 -2025) θα γίνει καταγραφή και εκτίμηση των κινδύνων μόνο στους φορείς της κεντρικής διοίκησης. Για τους υπόλοιπους, στους οποίους συμπεριλαμβάνονται και οι δήμοι που είναι εκτεθειμένοι σε σωρεία κινδύνων και καταστροφών, η εφαρμογή του νόμου θα ξεκινήσει στις 20 Ιανουαρίου 2025, και ακόμα και αν το θέλουν δεν μπορούν ούτε να συστήσουν τα αρμόδια όργανα, ούτε να αναθέσουν τη διαχείριση κινδύνων σε εξωτερικό πάροχο.  

Απλούστευση διαδικασιών, αξιολόγηση, επικάλυψη αρμοδιοτήτων και απονομή δικαιοσύνης

Άλλο παράδειγμα από τις πρώτες εμβληματικές εξαγγελίες της κυβέρνησης, η απλούστευση των διαδικασιών. Η Προεδρία της Κυβέρνησης ανακοίνωσε το 2022 ότι τέθηκε σε λειτουργία το Εθνικό Μητρώο Διαδικασιών «Μίτος», «μια σημαντική μεταρρύθμιση στη δημόσια διοίκηση», ώστε ο πολίτης να γνωρίζει εκ των προτέρων τι χρειάζεται για να εξυπηρετηθεί από τις δημόσιες υπηρεσίες. Στον «Μίτο» εντάχθηκαν 3.308 διαδικασίες, αλλά η σχετική σελίδα μοιάζει να έχει εγκαταλειφθεί, αφού από τον Αύγουστο του 2023 δεν έχει επικαιροποιηθεί ξανά. Ακόμα και η αξιολόγηση των δημοσίων υπαλλήλων προχωρά με τους δικούς της ρυθμούς. Στις 19 Δεκεμβρίου 2023 το Υπουργείο Εσωτερικών με εγκύκλιό του κάλεσε τις αρμόδιες διευθύνσεις διοικητικού ή προσωπικού των φορέων που υπάγονται στο πεδίο εφαρμογής του συστήματος αξιολόγησης του νόμου 4940/2022, μέσα στο χρονικό διάστημα από 20 Δεκεμβρίου 2023 μέχρι 12 Ιανουαρίου 2024 να προχωρήσουν όλες τις προπαρασκευαστικές ενέργειες, μέσω της νέας ηλεκτρονικής εφαρμογής αξιολόγησης, προκειμένου να ολοκληρωθεί η διαδικασία για το 2023. 

Στον τομέα της επικάλυψης αρμοδιοτήτων, βρεθήκαμε να κάνουμε πικρές διαπιστώσεις το καλοκαίρι σε ό,τι αφορά την Πολιτική Προστασία. Να σημειωθεί ότι το κράτος εσωτερικά έχει 1.094 επιτελικές, 1.610 υποστηρικτικές, 173 παροχής υπηρεσιών και 430 ελεγκτικές αρμοδιότητες. 

Η ψήφιση νόμων που δεν εφαρμόζονται ή εφαρμόζονται με καθυστέρηση εξαιτίας της μη έκδοσης των σχετικών εγκυκλίων, έχει και άλλες παρενέργειες, με σημαντικότερη αυτή της απονομής δικαιοσύνης. Τα δικαστήρια δεν μπορούν να βρουν άκρη στον κυκεώνα, καθυστερούν τις αποφάσεις τους, κάτι που πέραν των άλλων επηρεάζει την οικονομία και το επενδυτικό κλίμα. Είναι ενδεικτικό ότι ο οίκος Moody’s, που πρόσφατα δεν έδωσε επενδυτική βαθμίδα στην Ελλάδα, στην ανακοίνωσή του αναφέρει, ανάμεσα στις υπόλοιπες προκλήσεις που αντιμετωπίζει η ελληνική οικονομία, και την επιτυχή εφαρμογή των μεταρρυθμίσεων, ειδικά στο δικαστικό σύστημα, που θα οδηγούσαν σε μεγαλύτερη ανθεκτικότητα σε εξωτερικούς κλυδωνισμούς. 

Σε αυτά να προστεθεί και η αντίληψη διαφθοράς που έχουν οι πολίτες, όπως καταγράφεται στους δείκτες της Διεθνούς Διαφάνειας, που δείχνουν όχι την πραγματική διαφθορά, αλλά το περιρρέον κλίμα σε μια κοινωνία. Το 2023 παρατηρήθηκε πτώση κατά 3 βαθμούς (από 52 στους 49), ενώ η χώρα από την 51η θέση βρέθηκε στην 59η, αντιστρέφοντας τη θετική πορεία της χώρας κατά την τελευταία δεκαετία.  

Ο εφιάλτης του δημογραφικού

Πάνω στο υποκείμενο πρόβλημα της αναποτελεσματικής δημόσιας διοίκησης επικάθονται και άλλα πολύ σοβαρά ζητήματα, όπως αυτά που επιδεινώνονται από το δημογραφικό, κυρίως το ασφαλιστικό και το κράτος πρόνοιας, τα ελλείμματα του οποίου μετακυλίονται στις επόμενες γενιές. Η διόγκωση των δαπανών του κράτους είναι μεγάλη σε όλες τις χώρες, όχι μόνο στην Ελλάδα, και οι αστοχίες σε αυτόν τον τομέα μπορούν να αντιμετωπιστούν με δύο τρόπους: ο πρώτος είναι ρυθμιστικός, με απαγορεύσεις, και ο δεύτερος σχετίζεται με την παραγωγή αγαθών και τις οικονομίες κλίμακας. 

Η μέθοδος που χρησιμοποιούν οι κυβερνήσεις σήμερα θα είναι βιώσιμη μακροπρόθεσμα, έχοντας να σηκώσουν οι κρατικοί προϋπολογισμοί και άλλα βάρη, όπως είναι οι συνέπειες της κλιματικής κρίσης ή άλλη μια πανδημία; Θα αυξηθεί και άλλο το χρέος; Το κράτος, οι κυβερνήσεις δηλαδή, καλούνται να παίξουν έναν ακόμα πιο κρίσιμο ρόλο, καθώς δεν είναι ανάγκη να παρεμβαίνουν πάντα με αναδιανεμητικό τρόπο, αλλά ρυθμιστικά, θέτοντας κανόνες τόσο στον δημόσιο όσο και στον ιδιωτικό τομέα. 

Αυτά μπορεί να ακούγονται κάπως αφηρημένα, αλλά δεν είναι. Αν το προσδόκιμο ζωής φτάσει στα 120 χρόνια για τους υγιείς, θα πρέπει να συνδεθεί το προσδόκιμο με το όριο συνταξιοδότησης. Άλλο παράδειγμα, πιο απτό. Στη Θεσσαλία δόθηκαν μετά τον Daniel αποζημιώσεις από το κράτος, αλλά τι θα συνέβαινε αν η καταστροφή προερχόταν από σεισμό; Στην Ελλάδα σχεδόν κανένας δεν ασφαλίζει το σπίτι του για τον κίνδυνο σεισμού, και μόλις πρόσφατα η κυβέρνηση έκανε προαιρετική αυτή την ασφάλιση δίνοντας φορολογικά κίνητρα και καθιστώντας την υποχρεωτική μόνο για ορισμένες παραγωγικές μονάδες. Συμπέρασμα. Οι κυβερνήσεις, μελλοντικά, ενδέχεται να μεγαλώσουν και άλλο, ίσως όχι συνολικά, αλλά ενισχύοντας συγκεκριμένους νευραλγικούς τομείς.    

Η αποκέντρωση που δεν έγινε

Στην Ελλάδα, από τους περίπου 700.000 δημοσίους υπαλλήλους, το 84% εργάζεται στην κεντρική δημόσια διοίκηση (υπουργεία, εποπτευόμενα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου και αυτοτελείς δημόσιες υπηρεσίες με έδρα την Αθήνα) και ένα αντίστοιχο ποσοστό είναι μόνιμοι υπάλληλοι. Τα αποτελέσματα της αποκέντρωσης είναι πενιχρά, η κεντρική διοίκηση διαχρονικά δεν είναι πρόθυμη να μεταφέρει αρμοδιότητες και ευθύνες σε άλλα επίπεδα, και ειδικά στην αυτοδιοίκηση, και παρότι υφίσταται ένα άρτιο νομικό πλαίσιο, δεν υλοποιείται. Το αποτέλεσμα είναι ότι πολιτικές που στηρίζονται σε αποκεντρωμένες λογικές, όπως η περιφερειακή ανάπτυξη, δεν μπορούν να λειτουργήσουν αποτελεσματικά. Τα προβλήματα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης είναι δυσεπίλυτα, υπάρχει έλλειψη συντονισμού, ανισομερής κατανομή του προσωπικού, διαφθορά, οι διαδικασίες πρόσληψης και εξέλιξης των υπαλλήλων είναι πολιτικοποιημένες, οι μετακλητοί υπάλληλοι αυξάνονται διαρκώς, από περίπου 1.800 επί κυβέρνησης Σαμαρά έφτασαν κοντά στους 4.000. 

Η ψηφιοποίηση της διοίκησης μετά την πανδημία άλλαξε προς τα θετικά την ταχύτητα εξυπηρέτησης των πολιτών, ενώ αλλαγές στη δομή, όπως ο υπηρεσιακός γραμματέας, «έσπασαν» κάπως το κομματικοποιημένο περιβάλλον.   

Τι κάνει σήμερα το Υπουργείο Εσωτερικών

Ακόμα και το Υπουργείο Εσωτερικών δεν κρύβει ότι παρέλαβε το 2019 ένα δημόσιο αργό, γραφειοκρατικό, με αλληλοεπικάλυψη αρμοδιοτήτων, το οποίο σε κάποιες περιπτώσεις εφάρμοζε αμφιλεγόμενες διαδικασίες, όπως για παράδειγμα στη χρηματοδότηση των ΜΚΟ. Οι δημόσιοι υπάλληλοι ήταν υπο-αμειβόμενοι χωρίς κίνητρο και διάθεση για εξέλιξη. Σήμερα όλα αυτά έχουν πάψει να υφίστανται; Η απάντηση είναι όχι. Ωστόσο, πραγματοποιούνται σημαντικές βελτιώσεις ώστε να εξυπηρετείται αποτελεσματικότερα ο πολίτης από ένα σύγχρονο και αξιόπιστο κράτος. 

Στο πλαίσιο αυτό, επιδιώκεται η συνεχής ανάπτυξη και βελτίωση των απαραίτητων δεξιοτήτων των υπαλλήλων και των προϊσταμένων, μέσω του Ταμείου Ανάκαμψης ενισχύονται οι δεξιότητες 250.000 δημοσίων υπαλλήλων με την αξιοποίηση του ΕΚΔΔΑ, με τη χρηματοδότηση της ΕΕ θα χρησιμοποιηθεί η τεχνητή νοημοσύνη στη στοχοθεσία των οργανικών μονάδων, θεσπίζεται μηχανισμός αποτίμησης της ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών από τον πολίτη για εξωστρέφεια, δίνονται bonus παραγωγικότητας, επιταχύνεται η πειθαρχική δικαιοσύνη, και από τον Ιανουάριο έχει ενεργοποιηθεί πλήρως η ηλεκτρονική εφαρμογή ePeitharxika. 

Σε ό,τι αφορά τη μείωση της γραφειοκρατίας, έχει τεθεί σε εφαρμογή το νέο, σύγχρονο νομοθετικό πλαίσιο για την οργάνωση των σχέσεων κράτους-πολίτη (νέος Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας) και τα ΚΕΠ μετεξελίχθηκαν σε αναβαθμισμένα φυσικά σημεία παροχής υπηρεσιών στον πολίτη. Τον Νοέμβριο του 2023 τέθηκε σε λειτουργία το νέο πληροφοριακό σύστημα των ΚΕΠ για καλύτερη και ταχύτερη εξυπηρέτηση.

Για να αντιμετωπιστεί το πρόβλημα της αλληλοεπικάλυψης αρμοδιοτήτων, ενεργοποιήθηκε το Εθνικό Σύστημα Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης, το οποίο θα συντάξει το τετραετές σχέδιο δράσης του Εθνικού Συμβουλίου Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης. Αυτά ακόμα βρίσκονται σε εμβρυακή κατάσταση, αν και το Εθνικό Συμβούλιο Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης από τον Ιανουάριο 2024 ξεκίνησε να εργάζεται στο κρίσιμο πεδίο πολιτικής των υδάτων, και συγκεκριμένα των αντιπλημμυρικών έργων.

Σχετικά με τη διαφάνεια και τη λογοδοσία, άλλαξε το καθεστώς πρόσβασης των ΜΚΟ, που πλέον ονομάζονται Οργανώσεις της Κοινωνίας των Πολιτών (ΟΚοιΠ), στην κρατική χρηματοδότηση, δρομολογήθηκε η προσαρμογή, για πρώτη φορά, του συστήματος ΕΡΓΑΝΗ για την εγγραφή εθελοντικής εργασίας. Επίσης, ενεργοποιήθηκε το Μητρώο Συμβούλων Ακεραιότητας και ρυθμίστηκε το πλαίσιο των δώρων που προσφέρονται σε μέλη της κυβέρνησης και υφυπουργούς, σε συνεργασία με την Εθνική Αρχή Διαφάνειας. 

Ακόμα, άρθηκαν οι νομικοί περιορισμοί για την ψήφο των αποδήμων και καθιερώθηκε η επιστολική ψήφος τόσο για τους Έλληνες του εξωτερικού όσο και για ομάδες εντός της χώρας που δυσκολεύονται να ασκήσουν το εκλογικό τους δικαίωμα, όπως άτομα με αναπηρία, ηλικιωμένοι, μαθητές και φοιτητές, εποχικά εργαζόμενοι.

Για να γίνει καλύτερη και πιο στοχευμένη η διαδικασία πρόσληψης και εξέλιξης του προσωπικού, εφαρμόζεται το νέο σύστημα επιλογής και αξιολόγησης διοικήσεων φορέων του δημοσίου (περισσότερες από 600 θέσεις σε φορείς όπως το ΕΚΔΔΑ, ο ΕΟΦ, τα νοσοκομεία). Η διαδικασία γίνεται από το ΑΣΕΠ, με αυξημένες απαιτήσεις και αυστηρά ελάχιστα (on-off) προσόντα, π.χ. πτυχίο και εργασιακή εμπειρία σε συνάφεια με τη θέση, ομαδοποίηση των φορέων ανάλογα με το εύρος και το είδος των αρμοδιοτήτων τους, καινοτόμα ψηφιακά εργαλεία αξιολόγησης (τεστ δεξιοτήτων), για πρώτη φορά οριζοντίως στον δημόσιο τομέα, και ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της διαδικασίας με ενιαίες προκηρύξεις και πολλαπλές επιτροπές επιλογής στελεχών. Έχουν ήδη εκδοθεί οι πρώτες προκηρύξεις και το αμέσως επόμενο διάστημα θα διεξαχθεί το πρώτο τεστ δεξιοτήτων για διοικήσεις υγειονομικών περιφερειών και νοσοκομείων. Παράλληλα, υπάρχει το νέο σύστημα επιλογής προϊσταμένων οργανικών μονάδων του δημοσίου (περίπου 15.000 θέσεις) 

Ένα σημαντικό ζήτημα είναι η επιτάχυνση προσλήψεων τακτικού προσωπικού στο δημόσιο μέσω ΑΣΕΠ, το οποίο για τον σκοπό αυτό ενισχύεται τόσο σε ανθρώπινους όσο και υλικούς πόρους, και εκσυγχρονίζονται τα πληροφοριακά του συστήματα. 

Για το 2024 έχουν εγκριθεί από το υπουργικό συμβούλιο 16.521 προσλήψεις, με έμφαση στον τομέα της υγείας ( περίπου 6.500 προσλήψεις), της κλιματικής κρίσης και της προστασίας των δασών, και σε υπηρεσίες που ασχολούνται με την επίτευξη των ορόσημων του Ταμείου Ανάκαμψης. Επίσης, μετά από 14 χρόνια, προκηρύχθηκαν 1.213 θέσεις στη Δημοτική Αστυνομία.

Επιτελικό κράτος 

Ένα από τα πρώτα νομοθετήματα της κυβέρνησης Μητσοτάκη ήταν ο νόμος 4622/2019 για το επιτελικό κράτος. Η ιδέα ήταν να δημιουργηθεί μια δομή στο Μέγαρο Μαξίμου, η οποία να έχει τον προγραμματισμό, τον συντονισμό και την εποπτεία του κυβερνητικού έργου. Επιτελικά καθήκοντα ανέλαβε το νέο Γραφείο του Πρωθυπουργού, που ονομάστηκε Προεδρία της Κυβέρνησης, ώστε να αντιμετωπιστεί η πολυδιάσπαση των δραστηριοτήτων της δημόσιας διοίκησης. Παράλληλα, ιδρύθηκε μια νέα διεύθυνση ανά υπουργείο, η Υπηρεσία Συντονισμού, προκειμένου να βελτιωθεί η συνεργασία μεταξύ των υπουργείων. 

Παρότι η αρχική σκέψη ήταν σωστή, στην πράξη το επιτελικό κράτος ενίσχυσε τα συγκεντρωτικά χαρακτηριστικά του πρωθυπουργο-κεντρικού μοντέλου και αφυδάτωσε την εξουσία και την πρωτοβουλία των υπουργών. Και οι δύο κυβερνήσεις Μητσοτάκη ήταν πολυπληθείς, το 2019 είχε 51 μέλη, εκ των οποίων τα 21 ήταν εξωκοινοβουλευτικά. Το 2023 τα μέλη της κυβέρνησης αυξήθηκαν σε 64. Σε αυτά δεν προσμετρώνται οι γενικοί γραμματείς, παρότι πρόκειται για πολιτικά πρόσωπα και σε άλλες χώρες τούς περιλαμβάνουν στον συνολικό αριθμό των κυβερνητικών μελών. Ο πρωθυπουργός σε συνεντεύξεις του έχει δηλώσει ότι δεν πιστεύει στις μικρές κυβερνήσεις, αλλά σε ένα «μικρότερο και καλύτερο δημόσιο».